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各县争相设市 “县改市”是经济发展法宝?

2017年07月13日 16:19 来源于 财新网
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冰封20年之久的县改市重新开闸。地方政府热情不减,“县改市”排队数量上百。不过研究显示,上世纪90年代的“设市”,对于当地经济社会发展的助推力并不明显。这一波,“县改市”应如何操作?

  设市标准:滞后且未严格执行

  在中国人民大学公共管理学院教授叶裕民看来,当初国家叫停县改市还有一个原因,即原有的设市标准滞后且不合理。

  当前,中国公开的设市标准依然为1993年民政部颁布的版本,对人口密度、工业水平、非农人口、财政收入等提出明确标准。例如,每平方公里人口密度400人以上的县;县政府驻地镇从事非农人口要不低于12万;乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%,并不低于15亿元;自来水普及率不低于65%等等。

  根据李力行等人的研究,1994年-1997年间共有99个县改市案例,但如果严格按照1993年的民政部标准,仅有6个案例完全符合所有指标,另有24个县三项大类指标一项都不满足,但也被批准。“这说明对工业化水平、非农人口、财政实力的设市要求在实践中并没有严格执行。”研究认为。

  叶裕民认为,设市标准中对于工业化水平、财政实力等经济指标的规定并不合理,因为这些经济指标均处在动态的发展过程中——以1993年标准为例,地方本级预算内财政总收入最高仅需6000万元以上。“这要在八九十年代是很发达的县,但现在则算很差的县了,所以不应该用动态的经济类指标作为设市的标准。”

  据悉,新的设市标准民政部已制定完成。包括国家发改委发展规划司副司长陈亚军在内的诸多人士透露,民政部早前就启动新设市标准的研究工作,并已于2016年完成。

  据《贵州都市报》对2017年4月新批复的贵州省盘州市(原盘县)撤县设市历程的披露,新版设市标准与旧版大有不同,包括了城区常住人口、城区公共供水普及率、污水处理率、家庭宽带接入、高中阶段毛入学率、城镇和农村居民可支配收入、城镇和农村居民可支配收入等多项指标。

  “据说新版的设市指标更多了。”叶裕民表示,这是将事情复杂化了。她经过研究、对比国外的设市标准后,建议将设市标准简化为镇区常住人口5万人以上,“一个基本公共服务可以被较为充分利用、也可使得公共投资达到规模经济效益的人口规模。”据其统计,如果按照该标准执行,中国现有900多个镇可设市,足以补齐中国城市数量不足的短板,其中大概有500个左右为县城。

  在设市流程上,叶裕民建议立法规定标准和整个程序,以降低交易成本和行政成本。“设市会带来行政管理人员的增加,但这远远小于这些城市新发展所创造的公共收入。”

  设市之后效果如何?

  虽然“改市”能够保证县级地方政府获得更大的社会经济发展权限,不过从90年代的90余个县改市案例来看,设市对于当地的经济社会发展的助推力并不明显。

  李力行等人的研究将1994-1997年间县改市的90余个案例与1537个其他县对比,发现改市后的县级市的经济增长率并未优于其他县。同时,这些县级市除财政收入和公务编制人员有更快扩张外,在创造制造业与服务业的就业、以及在教育和卫生等公共服务的指标方面都没有明显胜过县。

  研究认为,这背后主要原因包括当地政府在县改市之后失去了发展动力,以及许多县级市的规模过小,自身集聚潜力不足。

  “撤县设市对经济增长的影响非常有限,或者说是随机的,所以不要希望这个就能带来跨越、飞越。”范毅对1994-1997年这批县改市案例的追踪研究与同级对比也得出了类似结论。他还发现,该阶段设市的县级市人口增长速度慢于全国平均水平,因而县改市对人口聚集也不一定有效果。

  但既已开闸,如何提升批复的县级市在地区经济社会发展中的带动作用?范毅和叶裕民都认为,在“县改市”中应多采用“切块设市”的模式,而非“整县设市”。“切块设市”是指将县城所在镇切块单独设市,“整县设市”则是指将整个县域改为市。此外,还有如福建石狮市采用的多中心组合设市等方式。上世纪80年代县改市启动后,多数采取了“整县设市”模式。

  叶裕民认为,整县改市是对“城市是人类空间高度聚集的场所”的本质认识不够,以为城市可以是一个区域,能带动农村发展,但实则未必。

  “多中心设市和切块设市相当于是从0-1,整县设市相当于是从1到1.5。”范毅也认为,“整县设市”不应该成为这一批设市推行的主体。“但是下一步,我们看到的一定是以‘整县设市’为主。因为操作容易,不容易带来太大冲击。”

  范毅还强调,县改市之后,一定要遵循城市发展规律和区域特色,切记盲目扩张和搞“高大上”。

责任编辑: 汪苏 | 版面编辑:张翔宇
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