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《农村义务教育学生营养改善计划评估报告》全文

2013年05月20日 21:12 来源于 财新网

  六、计划执行中的问题

  营养改善计划取得了显著成效,但由于地域广、学校多、农村情况复杂,把好的政策落实好不容易,在执行中仍然存在一些问题。

  1.供餐形式转变问题。

  采购成品加餐形式覆盖学生与学校比例较高,学生覆盖率为50.7%,学校覆盖率为51.4%。全国营养办已明确指出要加快供餐形式转变,以食堂供餐形式代替其他供餐形式,有效使用膳食补助资金。营养改善计划实施之初考虑可以采取采购成品加餐形式的原因是,部分地区以往基础条件比较薄弱,不具备食堂供餐条件,受地理条件限制,配送午餐不符合实际,将采购成品加餐作为一种过渡形式而采用。评估显示,以中央财政3元膳食补助为标准,采购成品加餐形式的营养效益不足食堂供餐形式的三分之一。现在的情况主要分为两类,一是部分县在有食堂基础的条件下,仍然采取采购成品加餐形式;二是学校没有厨房(或伙房)基础设施,只能暂时采取采购成品加餐形式。

  在采购成品加餐为主要供餐形式的县中,17.4%的县全部学校有食堂(非新建食堂未投入使用),24.2%的县部分学校有食堂。其中,20.5%的县有对外承包学校食堂的情况,由于承包未到期,回收承包食堂资金未落实,多数采取采购成品加餐形式,使得3元膳食补助没有产生预期效果。实地调研的71所农村义务教育学校中,59所学校有食堂。其中,23所学校,在食堂没有对外承包的情况下,采取采购成品加餐形式。学校有食堂不为营养改善计划供餐的主要原因有四个,一是食堂建设时参照寄宿生数量,供餐或就餐能力不足;二是有利于寄宿生与走读生享受同等待遇;三是3元膳食补助资金不足以提供正餐,采取采购成品加餐形式可以避免膳食补助资金与其他费用混淆,保证膳食补助资金安全;四是食堂运行成本难落实。没有为营养改善计划供正餐的食堂,主要以学校自营的方式运行,即县物价局核定学校食堂收费标准,向寄宿学生收取生活费维持食堂运转。不同地域和年级的收费标准不同,每生每天三餐的标准为8.5-12元。收取费用可以承担包括工勤人员在内的所有运行经费。自营食堂的饭菜质量参差不齐。

  2.食堂建设问题。

  食堂建设需要注意两方面的问题,一是部分农村义务教育学校不具备食堂供餐的食堂或简易伙房,比例达23.2%;二是在一些地方,食堂建设资金分配缺少合理性。一些农村学校食堂建设资金较为充足,食堂建设之初没有充分考虑城市化进程和学生数自然减少等因素,造成餐厅面积过大;一些农村学校难得到食堂建设资金,还没有简易伙房。值得指出的是,厨房是食堂供餐的先决条件,需严格区分厨房建设与餐厅建设需求,优先加大农村学校厨房建设的投入。合理规划,相关项目向不予撤并或尚无布局调整安排的村小与教学点倾斜。实地调研发现,一些村小与教学点没有食堂或简易伙房,或者用公用经费改造简易食堂或伙房。据测算,30人左右的教学点,需简易伙房15平米左右,以建筑成本1700元/平方米计算,新建一个简易伙房需资金2.5万元左右,若对闲置教室加以改造,成本更低。

  3.食品安全监管问题。

  食品安全是营养改善计划执行过程中的重点与难点,在各种供餐形式中,食品安全监管往往存在一定隐患。一是学校教职工自行采购难以保证食品质量与安全。营养改善计划覆盖的680个县多处贫困山区,交通不便,存在学校教师或工勤人员自行采购食品现象;二是食品种类繁多,监管难度大。不同食物的新鲜度、食品检查验收是否认真、储存是否得当,都与食品安全有直接关系;三是对食品供应商监管方式与力度对食品安全有直接影响,现有监管方式以事后监管为主,县有关部门很难做到从源头抓起;四是贫困地区客观条件增加安全隐患,国家试点县多属山区地形,村小和教学点数量较大,分布分散,交通不便,有关部门难以实现定期、不定期实地检查,出现监管盲区;五是贫困地区卫生环境增加食品安全风险,贫困地区缺水现象比较严重,学校没有自来水靠井水、拉水、水窖蓄水用水的现象比较普遍。

  4.膳食补助资金安全监管问题。

  在食堂供餐和采购成品加餐两种形式中,均有部分大宗食品由县或乡镇有关部门集中采购,其他食品由学校自行采购的混合采购模式。学校自行采购易出现价格、数量不透明,无法索取合格有效票据等问题,加之生鲜食品采购频繁,难以实现实时管理。食品安全可通过供餐效果加以评价,但是,资金安全监管具有一定难度。好的做法是,学校采购人员实行询价采购,即询问多个摊点价格后,以低于市场价格5%的价格谈判采购,但是,这种形式耗时耗力,可持续性值得探讨。

  5.膳食补助结余资金问题。

  至2012年春季学期末,53.55%(256个)的样本县膳食补助资金有结余,结余总量18亿元。结余主要原因是营养改善计划启动实施时间晚(42.0%),学生数自然减少(23.5%),每学期上课实际天数少于计划天数(29.4%),营养改善食品采购因控制食材价格不足3元(2.7%)等。尽管资金结余可以反映资金管理的严格程度,但确实降低了膳食补助资金的有效性。各县根据相关政策,78.2%的县将结余资金结转至下学期或滚动使用,17.1%的县没有使用或等待上级指示,4.7%的县将结余资金用于提高补助标准,丰富膳食补助内容,或用于食堂建设和设备采购。为了加强膳食补助资金使用的规范性,便于监管,有关部门应出台使用办法。

  6.营养餐的营养性与科学搭配问题。

  多数情况下,营养改善计划的膳食搭配缺乏科学性与营养性。现阶段只解决了吃饱的问题,还没有解决吃好的问题。采取食堂供餐形式的学校已基本做到校校有食谱,但食谱的制定过程与参考标准缺乏一定的科学性。目前制定食谱的方式主要有四类情况,一是根据当地饮食习惯与喜好制定食谱(18.9%);二是根据当天蔬菜价格来决定蔬菜品种,再制定食谱进行每天公示(20.7%);三是学校组织膳食委员会确定食谱提纲,学校根据提纲确定每日食谱(45.6%);四是县里根据中国疾病预防控制中心的《学生营养膳食指导手册》确定食谱大纲,学校参照大纲确定每日食谱(11.6%)。前三类情况都受限于当地人的常识与当地食物的供应情况,没有严格参照科学标准,征求相关专家意见。尽管食谱能够符合当地学生口味,解决学生吃饱的问题,有时却难以保证合理搭配与膳食营养。采购成品加餐形式的营养科学性更低,77.0%的采购成品加餐的县没有确定食谱,也没有参照相关标准进行配餐,多数县参考以往“蛋奶工程”的经验,配合市场上常见的成品品种进行配餐。全国营养办已发布电子营养师等营养配餐工具,应加快推广使用。

  7.学校与教师负担问题。

  营养改善计划的实施,加重了农村义务教育学校教师的工作负担与经济负担。农村教师除教学工作以外,需额外投入时间与精力承担营养改善计划工作。供餐形式不同,教师负担增加程度不同。实地调研发现,学校食堂供餐形式中,学校须有一名教师或工勤人员专职承担营养改善计划相关表格填写与汇总工作。除此之外,一些农村教师还需轮值承担食品验收、生鲜食材采购、为学生打饭、看管学生吃饭等工作。有的食堂供餐形式的教学点,由于学生数太少,只做一顿饭,很难找到工勤人员,多数由教师代做。采购成品加餐形式中,教师也需要承担食品验收、分发等工作。

  教师的经济负担加大。由于营养改善计划实行教师(校长)陪餐制,食堂供餐形式的学校,教师须在校与学生共同吃饭。评估发现,餐费由教师自理的比例为80.3%。自行采购食材的学校中,62.5%的教师用自己的摩托车或轿车采购,多数教师没有得到相应补贴。长此以往,农村教师的工作积极性以及对教学质量的负面影响让人担忧。

  七、改进方向和建议

  保障贫困地区儿童营养是政府的责任。营养改善计划作为民生工程的一部分,对农村儿童的发展起到重要支持与保障作用,是我国建设人才强国战略的重要举措。各部门应着力推动供餐形式向学校食堂供餐转变,保障计划的良性发展。村小与教学点由于基础条件差、薄弱环节多,应成为下一步工作的重点。

  第一,加强地方政府对学生营养改善重要性的认识。根据国情,营养改善计划瞄准的贫困地区是我国扶贫攻坚的主战场,所覆盖的2300万农村学生多数是低收入家庭儿童或留守儿童,是最需营养保障的群体。保障学生基本营养应放到与普及义务教育同等重要的位置,是政府不可推卸的责任。

  第二,加大食堂建设资金投入,加快供餐形式转变。多种供餐形式比较,食堂供餐形式营养效益最高、效果最好,但仍有23.9%的学校,有食堂而未采取食堂供餐形式。现有学校食堂建设制度健全,但操作过程中易出现项目审批与资金分配的不合理。大部分村小和教学点无法建设符合要求的食堂。因此,需根据农村学校实际情况制定适用的食堂基础建设标准,加大资金投入,向食堂基础薄弱的省、县倾斜。厨房是食堂供餐的先决条件,应将农村学校厨房建设与餐厅建设区别对待,优先安排对农村学校厨房建设的投入。

  第三,加强农村义务教育学校整体标准化建设。在国家扶贫攻坚框架下,有效整合多方资源,加大政策扶持力度,根据学校规模,结合农村义务教育学校布局调整规划,建设标准化农村义务教育学校,包括农村学校安全饮用水改造、农村学校安全用电改造、农村学校厕所改造以及建设农村学生宿舍、食堂、卫生(保健)室等纳入标准化建设的范畴。

  第四,加紧落实营养改善计划运行经费。根据实际情况,营养改善计划运行经费,尤其是因食堂供餐发生的煤水电费、工勤人员工资等未得到有力保障。现有资金配套政策,对行政费用估计不足,过于笼统,造成生均公用经费负担加重。应明确行政费用,在采用食堂供餐形式的前提下,按照每3元膳食补助产生0.78元运行费用的标准,确定承担主体与承担比例,确保营养改善计划顺利执行。

  第五,建立教师激励机制。营养改善计划要求实行教师(校长)陪餐制,但是,为教师提供就餐补助的县数量很少,各省县应落实教师陪餐补助。综合学校布局调整和营养改善计划,农村教师的工作量与责任确有增加,应在条件允许的情况下,为教师提供周转宿舍,适当改善农村教师的待遇和生活条件。

  第六,提高膳食补助标准。调研显示,3元膳食补助难以满足农村学生营养基本需求。现阶段,营养改善计划已解决学生吃饱问题,但还没有解决学生吃好的问题,参考物价上涨等因素,应适当提高膳食补助。

  第七,整合膳食补助和“家庭困难寄宿生生活费补助”(即“两免一补”中的“一补”)两项资金。目前,膳食补助覆盖的部分寄宿生未能享受“一补”政策,应扩大政策覆盖面,将“一补”资金与膳食补助资金整合使用,有效保障寄宿学生一日三餐。与膳食补助资金相比,“一补”资金使用效果较差,多数县采取在学期末一次性发放给学生。

  第八,完善社会监督体系。为了更好的执行营养改善计划,增加资金安全与食品安全透明度,应健全实名制学生信息管理系统和相关公示制度,规范公示内容。实名制系统的优势在于,能够准确反映营养改善计划的受益人数与次数,保证膳食补助资金实在落地,杜绝吃空额现象,对资金安全监管有促进作用。应加快实名制系统的联网工作,规范公示内容。

  第九,改善学生营养家庭责任与政府责任同等重要。对营养改善计划进行积极宣传,鼓励学生家庭参与,共同承担农村学生营养改善的责任,避免挤出效应。

  第十,加强肠道蠕虫感染疾病防控。在实施营养改善计划的同时,加强膳食营养指导,强化健康教育,提供安全饮用水、卫生厕所,提供定期检查,采取适宜干预技术。

  第十一,鼓励营养改善计划带动当地农业产业发展。因地制宜,参考营养专家的意见与建议,根据当地食材合理设计食谱,鼓励本地化采购,带动农业产业与农村经济发展。

  

  中国发展研究基金会

  “农村义务教育学生营养改善计划”评估项目组

  项目负责人:卢迈

  项目执行负责人:方晋

  项目协调人:赵晨

  项目组成员:于明潇、赵俊超、郝志荣、曹艳、黄海莉、

  武志平、刘蓓、邱月

  报告执笔:赵晨 于明潇

  

版面编辑:陆婉奇
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