土地违法要“问责”行政首长

中央四部委联合发布《违反土地管理规定行为处分办法》，以行政首长问责制为核心，详细规定了对党政机关公务员土地违法行为的相关处分

　　5月29日，中共中央纪委、监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合公布了一份名为《违反土地管理规定行为处分办法》（下称“办法”）的文件。该文件以行政首长问责制为核心，详细规定了对行政机关领导及其公务员的土地违法的处分规定。该“办法”自2008年6月1日起施行。
　　据记者了解，该“办法”是2000年监察部和国土资源部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（下称“2000年办法”）的修订版。较之“旧办法”，此次“办法”最核心的变化是新增了“行政首长问责制”，对“造成用地秩序混乱”或“不执行土地调控政策”的领导实行“问责”。
　　近年来，中国的土地违法层出不穷，土地冲突日趋尖锐。其中，绝大多数违法案件都与地方领导的指使或纵容有关。尤其是近年来多发的“以租代征”、未经审批擅自扩大开发区用地范围等，地方政府更是幕后推手。这显示出，一些地方领导为了创造“政绩”，不惜以牺牲土地资源和农民利益为代价。
　　据了解，该“办法”的起草始于2007年上半年，主要由国土资源部主持起草，并经中共中央纪委、监察部、人力资源和社会保障部多次讨论、修改，定稿后经国务院同意才正式颁布。
　　与“2000年办法”相比，此次“办法”的联署部门之所以新增人力资源和社会保障部，这是因为该处分办法主要是针对公务员。而人力资源和社会保障部内设的“国家公务员局”，是公务员的主管部门。在中国，公务员不仅包括政府工作人员，还包括执政党的机关干部和法官、检察官等。
　　与其他的违法不同，土地违法的主体多是地方政府及其公务员。由于土地违法多涉及地方党政领导，因此调查和处理的难度甚大，甚至不了了之。由此引发社会民众诸多议论，损及政府的公信力。这也使得制定可操作的土地违法处分规定成为必需。
　　该“办法”共分24条，近3400字。最为关键的是突出了土地违法的“行政首长问责制”。如“办法”第三条规定，对“县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员”，有以下行为之一的，可给予警告、记过、记大过、降级直至撤职等处分。
　　在四种可“问责”行政首长的行为中，首要的是：“土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15％以上，或虽然未达到15％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的”行为。
　　国土资源部官员解释说，如果某地区一年内新增建设用地10000亩，其中8000亩是占用耕地而来。如果这8000亩中有2000亩未经审批，那么其违法占用耕地面积占全部建设占用耕地的比例就是25％，已超过上述15％的红线，其行政首长可能会受到最高为“撤职”的处分。
　　除了上述违法行为，“办法”第三条还规定了其他三种可问责地方首长的行为：“发生土地违法案件造成严重后果的”，或“对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的”，或“对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的”等。
　　上述官员解释说，以前土地违法只能处分负有直接责任的领导干部，但新“办法”则规定，如果一个地方的土地违法超过上述比例，也要追究地方首长的领导责任，并给予相应的处分。这其实是增加了土地违法的成本，有望约束地方领导的行为。
　　与此相关，“办法”第四条还规定，对于不执行中央有关土地调控政策的行为，也要给予相应最高为行政“开除”的处分。这主要是针对以下两种行为：一是“对国务院明确要求暂停土地审批仍不停止审批的”；一是“对国务院明确禁止供地的项目提供建设用地的”。这两种行为，一般只能由地方首长作出，因此其矛头实际上还是指向“地方党政首长”。
　　国土资源部有关官员指出，查处土地违法行为，仅靠土地管理部门的力量远远不够，必须通过制度设计，使地方政府有积极性去监管辖区内的土地使用和耕地保护，并主动地处理土地违法行为。这也是强化“行政首长问责制”的初衷。
　　除了“行政首长问责制”，该“办法”对土地征用、审批、出让等各环节的典型、突出的违法行为，都有了更加详细和具体的处分规定。
　　以征地审批为例，“办法”第六条针对目前最常见的违法行为作出如下规定：地方政府审批土地，如果“不按土地利用总体规划用途”，或“擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定”，或“没有土地利用计划指标”、“没有新增建设占用农用地计划指标”；“以租代征占用农地”，都在处分之列。最低是行政“记大过”，而最高则为“开除”。
　　在土地出让环节，该“办法”第九条明确：对“应有偿出让而无偿划拨土地的”，或“应招拍挂出让而协议出让的”，或“减免或变相减免土地出让金的”，或“在招拍挂中恶意串通、操纵确定中标人、竞得人或者出让结果的”，或“土地出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等”行为，可对负有责任的“行政机关及其公务员”给予警告、记过、记大过、降级，直至撤职。
　　为了确保被征地农民的权利，该“办法”第十三条规定，凡是“批准低于法定标准的征地补偿方案的”、或“未按规定落实社会保障费用而批准征地的”或“未按期足额支付征地补偿费用的”行为责任人，视情节轻重可给予警告、记过、记大过、降级、撤职等处分。
　　与2000年办法相比，新“办法”还规定了对土地违法违纪案件的移送制度。“办法”第十九条规定，“（公务员）任免机关、监察机关和国土资源行政主管部门应建立案件移送制度”，并且有关查处结果要书面通报移送案件的部门。
　　“办法”第十九条规定，对“（公务员）任免机关、监察机关查处的土地违法违纪案件，依法应当由国土资源行政主管部门给予行政处罚的，应当将有关案件材料移送国土资源行政主管部门”。
　　而“国土资源行政主管部门查处的土地违法案件，依法应当给予处分，且本部门无权处理的，应当在作出行政处罚决定或者其他处理决定后10日内将有关案件材料移送任免机关或者监察机关。”
　　土地学者指出，“办法”显示出中央政府保护耕地，严格执行土地管理法律的决心，也可能有限改变地方党政领导的用地行为。但要真正治理当前土地乱象，必须要着眼长远，改革当前城乡分离的土地管理制度，赋予农民完整的土地财产权利，这才是制约各种土地违法行为的根本出路。■