［“两会”专题］ 建设新农村，钱从哪里来

    正在召开的十届全国人大四次会议，核心议题是审议国务院制定的“十一五”规划。“新农村建设”则是“十一五”规划的重要内容。
    要推进“新农村建设”，钱从哪里来？从政府看，主要是财政预算内资金、固定资产投资、国债资金等；从社会看，主要是农民的筹资筹劳，企业对农村的投资以及金融业对农村的贷款支持。
    观察家指出，从近期中央高层的表态看，此次投资调整的主体和对象应该是政府。第一个投入来源是政府通过财政投资，引导农民筹资筹劳，改善农村公共设施。后一个则主要是市场行为，但政府通过制度创新吸引企业和金融资金进入农村，也是政府的分内之职。
    “三农”问题专家指出，调整中央和地方政府的支出结构，改善农村公共服务和基础设施，建立财政支农的长效机制，当是新农村建设的核心议题。                
                                                       
未来五年的投资
    
    国务院总理温家宝在去年年底召开的中央农村工作会议上提出，2006年“国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。
    分析人士相信，今后五年，该政策将会得到持续性的强调和贯彻。由此增加的投入将集中在农村的道路、饮水、用电、沼气等农民急需改善的基础设施上。只有这样，才能实现决策者“以城带乡、以工补农”的初衷。
    据财政部长金人庆近期在中央党校的一份讲稿，“十一五”期间，要建立财政支农资金的稳定增长机制。
    据记者了解，建立财政支农长效机制的总体思路是：“一是逐步调整存量，重点是促进教育、文化、卫生和社会保障朝着城乡统筹安排和统一制度建设方向发展；二是重点调整增量，新增财政支出安排向三农倾斜，调整预算内基本建设投资结构，在确保国债资金用于三农的比例不降低的同时，新增预算内固定资产投资主要用于三农；三是开辟新的资金渠道，土地出让金用于农业土地开发的比重要逐步提高，而且要集中使用。”
    发展农村公共事业是新农村建设投资的重点。其中以农村医疗卫生和义务教育最为重要。2005年8月，在经过两年多的试验后，中国政府要求加快新型农村合作医疗的推进步伐。按照新的计划，农村合作医疗在2006年将覆盖40%的农村，2007年提高到60%，2008年覆盖率提高到80%，2010年基本覆盖全国农村。
    从2006年开始，政府对农民参保的补贴标准由过去的20元提高到40元。据记者了解，2006年中央财政为新型农村合作医疗投入47.3亿元，这与2005年的5.4亿元相比，几乎增加了八倍还多。随着新型合作医疗覆盖面的扩大，中央和地方财政对此的投入力度将持续增加。
    2005年12月底，中国政府已经决定改革“农村义务教育经费保障机制”，中央和地方在未来五年内将投资至少2182亿元，其中中央新增1254亿元，地方新增928亿元。这些投入用于免除农村义务教育学杂费，补助农村中小学公用经费，建立农村中小学校舍维修改造的长效机制。2006年，中央财政预计为此新增102亿元，地方财政预计新增38亿元。为加强对农民劳动力的技术培训，2006年中央财政初步安排7亿元，比去年增加2.5亿元。
    农村基础设施建设是财政投资的另一个重点。据上述金人庆讲话，2006年将扩大农村“六小工程”建设的内容和规模：2006年中央财政安排40亿元，重点支持农村饮水安全工程建设；初步安排20亿元，比上年增加10亿元，支持以沼气池建设带动农村改圈、改厕、改厨等；初步安排253亿元，支持加强农村公路建设，争取到2010年前，全国所有乡镇和90%左右的建制村通沥青（水泥路），东中部地区具备条件的建制村通油路（水泥路），西部基本实现具备条件的建制村通公路。
    农田水利基本建设投资也有大幅度增加。2006年中央财政安排6亿元资金，较2005年增加3亿元，重点用于小型农田水利基本建设及节水灌溉等。2006年中央财政安排85亿元，奖励补贴粮食主产县，这也比上年增加30亿元。   
    据记者了解，为缓解县乡财政困难，2006年中央对地方（主要是中西部地区）的一般性转移支付资金初步安排1259亿元，比2005年增加238亿元；对民族地区的转移支付200亿元，比上年增加41亿元。在此基础上，增加对财政困难县“三奖一补”资金60亿元，总额达到210亿元，力争实现“三年内县乡财政困难明显改观”的目标。
 
建立支农投入长效机制            
　
    为实现“新农村建设”的目标，建立政府支农投入的长效机制最为关键。据记者了解，这些资金目前主要包括四项：财政支出、国家固定建设投资、金融资金、国债资金等。“在建设新农村的过程中，无论是财政的支出还是国家固定资产的投资，以及各个金融机构贷款发放的投向，都应该逐步增加，而且要建立长效投入机制。”陈锡文如此强调。
    但二元社会结构造成中国政府的涉农部门众多，而且部门分割严重。据财政部介绍，仅上述的财政支农资金一项，按照支出大类就有15项，主要涉及发改委、财政部、农业部、扶贫办、教育部、水利部、林业局、卫生部、民政部等。
    这些主要包括基本建设投资（国债资金）、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小学教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。
    据财政部农业司综合处处长张岩松介绍，这一口径是目前中央财政支持“三农”支出最大的口径，基本涵盖了中央财政支持“三农”的各个方面。1998～2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9350多亿元。2004年中央各项财政支农资金为2626亿元，2005年这一数字为2975亿元。2006年则增加到创纪录的3397亿元。
    中国现行的财政支农政策形成于计划经济时代，这些政府支农资金以不同的名目由各个中央部门支配，缺乏有效的监督，挤占挪用现象普遍，导致资金到位率低，资金使用分散，交叉和重复严重，不能形成“合力”。
    目前最突出的是发展改革委、科技部、财政部和农口各部门之间在财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用效率低下。同时，“搞农业吃农业”的问题严重，相当一部分被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支。
    2006年1号文件正式提出，“进一步加强支农资金整合力度，提高资金使用效率。”　　但专家指出，财政支农资金的低效率，根源在于落后的涉农行政管理体制。只有逐步改变现有的行政管理体制，限制宏观经济管理部门和涉农政府部门的权力，对中央涉农部门进行彻底的利益调整、权力调整，这一问题才能得到有效解决。■