国家安全审查制度入法

    8月30日下午，十届全国人大常委会第29次会议全体会议将就《中华人民共和国反垄断法（草案）》进行表决。一旦表决通过，该法律将从2008年8月1日起施行。
　　反垄断法草案三审稿中特别指出，“对外资并购国内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应按照国家有关规定进行国家安全审查。”
　　但什么是“国家安全”？该由什么部门负责对外资并购进行国家安全审查？国家安全审查的标准和审查时考虑的因素是什么？“国家有关规定”具体指哪些？诸如此类的问题，反垄断法草案并没有具体规定。该条文的执行问题遂成为广大的外商投资者关注的对象。
　　长期代理外资并购业务的英国安理国际律师事务所北京代表处合伙人Thomas E. Jones（唐忠恕）说，如果国家安全的定义无法明确，对于外国投资者来说，意味着其投资项目在很长一个时间内都具有不确定性，投资者会由此担心自己投资中国的某些行业领域将被中国政府以这个为理由否决掉。
　　英国皇家特许仲裁员陶景洲接受采访时也表示，外资公司对该条规定的出台并不感到吃惊，他们担忧的是，这条规定是否会被滥用，对国家安全是否会做扩大性的解释。有了这一条，无论是对被并购的公司，或是收购方的竞争对手们，乃至政府，都增加了它们在这个问题上做文章的可能性，增加了并购的不确定性。
　　获悉，国家安全审查并非中国反垄断法中特有的制度。在反垄断法实施最为成熟的美国，按照相关法律的规定，经营者集中除了要接受司法部和联邦贸易委员会实施的反垄断审查外，对涉及国家安全的，还要接受外国投资委员会实施的国家安全审查。德国相关法律也规定了德国政府可以限制“对德国经济有不良影响”的交易，或者根据“保护德国的重大安全利益”、“防止德国的外交关系的重大扰乱”、“对德国政治和安全利益的损害”以及“对德国国防的损害”等因素来限制涉及国家安全的交易。日本、法国都在相关法律中规定了进行国家安全审查的部门，以及外资并购需进行国家安全审查的具体情形。
　　近两年来，外资并购在中国十分活跃。2007年7月，全球最大会计师事务所普华永道发布《中国企业并购回顾与前瞻》报告，称今年上半年企业并购数量为808宗，其中涉及外资公司买方的交易数量为179宗，与去年同期的176宗大致持平。在这个背景下，反垄断法该条规定的出现，自然引起了外国投资者的广泛关注。
　　针对外商的普遍疑虑，反垄断立法专家组成员、中国政法大学教授时建中对记者表示，国家安全审查制度在反垄断法草案出来之前，实践上已经有相关的表述了，例如2002年国务院发布的《指导外商投资方向规定》里面就提出“危害国家安全的，列为禁止外商投资项目”；2006年的《上市公司收购管理办法》也规定了“上市公司的收购及相关股份权益变动活动不得危害国家安全”，如今的反垄断法只是将这一制度再次写入法律，外商无需对此存有疑虑。不过，他也承认，关于国家安全审查的具体规定，目前中国暂时还找不到对应法律法规，存在法律空白，尚需完善。
　　英国安理律师事务所的Thomas E. Jones说，目前中国对于外资并购确实已经有一个初具雏形的安全审查机制，根据的是商务部发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》。不过该规定强调的是“国家经济安全”，而不是国家安全。这显然是两个不同的概念。Thomas表示，他们曾专门与立法机关就此问题进行过交流，但感觉对于“国家安全”和“经济安全”的区别，相关立法部门并没有界定清楚。对于外国投资者来说，如果一个法律用“国家安全”，一个实际执行中的规定用“经济安全”，显然会比较难以操作。而事实上，这两个概念的差别是很大的，“经济安全”涵盖范围更广，“国家安全”则相对比较狭窄。比如美国，其外国投资委员会自1988年获得授权以后，一直到2005年，有近两千多件并购案件提交审查，但最后只有一件被当年的老布什总统拒绝，当时是中国航空进出口总公司要购买西雅图的一家的航空部件公司，这是因为涉及到了“国家安全”，即同国防战略等问题相关。
    Thomas认为，对外资进行国家安全审查固然是一个国家主权范围内的事情，但是外国投资者都希望在其操作程序上能做到透明、固定、具有指导性。国家安全审查制度有很多方面需要细化，希望有关部门能尽快出台操作细则。
　　反垄断立法专家组成员、对外经济贸易大学教授黄勇建议，我国有必要借鉴国外做法，对国家安全审查单独立法，在国务院成立一个专门的国家安全审查委员会，由各部门各领域的专业人员参与审查。■

资料：六国“国家安全审查”制度