9月11日，环保总局公布了近日印发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），宣布将在四个领域开展生态补偿试点。作为国务院环境主管部门，这是环保总局首次对开展生态补偿试点发布指导性文件。
建立生态补偿机制是运用市场机制保护生态环境的制度安排，也一直被看作一项重要的环境经济政策。具体而言，其主要措施是对有损于生态环境的行为进行补偿或索赔，一般由环境生态的保护的受益者按照一定的标准对生态效益输出地进行经济补偿，从而对破坏生态环境的行为形成制约，同时对生态环境的保护提供激励和稳定地财务支持。
早在2005年，国务院就在多个文件当中先后提出加快建立生态补偿机制的要求。环保总局有关人士表示，《指导意见》的出台正是为了落实国务院的要求，同时，通过文件的出台，也可对以前有关领域的探索和经验做一些梳理和总结，同时对未来的工作方向提出规划，据此做一些力所能及的事情。由此，自2006年4月起，环保总局开始起草和修改这一文件。今年6月起，征求意见稿出台并征求了环保系统多个单位的意见。
总体而言，目前的《指导意见》只是一个方向性的文件。它提出了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的基本原则。同时，文件也定义了生态补偿的方式，即明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象、范围。环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用；生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。
对于生态补偿试点的范畴，文件也作了明确的说明。有关的四个领域分别为自然保护区的生态补偿、重要生态功能区的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿和流域水环境保护的生态补偿。
不过，这些试点究竟要如何开展，一些关键性的操作细节，例如，补偿的标准如何设置，试点的地区和时间表怎样安排等，文件都没有做出明确的规定。
环保总局有关人士解释说，对于国家自然保护区和重点生态功能区的生态补偿试点，环保总局计划结合即将出台的两项发展规划同时进行。
对于矿产资源开发的生态补偿，主要是由发改委牵头，在开展煤炭工业可持续发展政策措施试点和深化煤炭资源有偿使用改革试点工作的地区开展。目前已经在山西等地进行煤矿等矿产资源开发的生态补偿试点工作，一旦时机成熟，环保总局表示也将大力推广有关经验。
根据国务院的批示，流域水环境保护的生态补偿工作目前主要由财政部牵头。据了解，财政部已经提出了关于流域生态补偿试点工作的初步设想报国务院待批。对此，环保总局表示要积极配合。
有专家表示，目前对生态补偿理论的研究虽多，但实践经验相当缺乏。虽然自上个世纪90年代以来，环保总局等有关部门以及各地地方都先后进行了一些尝试和探索，但无论是规模和范围，都存在较大的局限。而跨地区，跨流域的实践探索尤其缺乏，区域与区域之间、流域之间、行业与行业之间、经济主体之间的生态补偿几乎处于空白状态。
事实上，一方面，生态成本的界定需要考虑多方面的因素，因此对于补偿的标准的制定争议很大；另一方面，生态补偿制度要实现环境外部成本在区域当中的内部化，必然要求区域间强有力的协调机制，包括责任主体的确定，资金的来源，财政的转移支付等，单凭一个地区或者一个部门的努力很难完成，因此迫切需要较高层次的协调。 有鉴于此，专家建议，可对试点工作的范围、内容等提出明确要求，并由多部门联合进行试点。■
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