依法治国四人谈

    十年弹指一挥间。
    1997年，中共十五大报告首次提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略。报告中指出，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”
    自此，中国社会的民主与法治建设进入一个新的阶段。十年间，中国社会就这个问题不断实践与探索。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，将其确立为国家基本方针；同年11月，国务院发布《全面推进依法行政的决定》，进一步加大政府转型力度；2002年，中共十六大明确提出了“政治文明”的社会发展目标，并继十五大之后再次强调“依法治国”；2004年3月，十届人大二次会议修正宪法，“私产保护”入宪，进一步体现了法治的进步。 今年6月，胡锦涛总书记在中央党校的讲话中，再一次强调：“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义。”
    事实上，依法治国，建设法治社会，也是几千年来人类社会发展中一直在不断摸索和探索的方向。著名思想家康德曾说：“大自然迫使人类去加以解决的最大问题，就是建立一个普遍法治的公民社会。”不过，他同时提醒，法治“这个问题既是最困难的问题，同时又是最后才能被人类解决的问题”。
    对于中国这样一个处于转型期的国家，“法治”如何实现，“依法治国”如何落实，显然也是一个需要不断研究和长期实践的问题。
    在中共十七大召开之际，在依法治国、建设法治将进一步被发扬提倡的时刻，杂志特别专访了四位法学界专家。他们分别从“国家正义”“依法治权”“权利保障”和“程序正义”四个角度，深入探讨了依法治国的前景和方向。

追求国家正义

张恒山（中共中央党校政法教研部主任、法理学教授、博士生导师）

党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，是中国政治史上的一件具有重大进步意义的大事件。
   随着中共执政理论的完善，随着依法治国方略的推进和人们对依法治国的认识的不断深化，再回味依法治国基本方略的提出，可以发现，它不仅仅是它表面上体现的中共领导的国家治理由传统的依据政策到依据法律的转变，最根本的在于，它体现了治理国家要体现和依循正义这种理念。
    现在，我们可以说，法治——或者说依法治国的本质、核心就是实现国家正义。
    传统理论中，国家被视为占有统治地位的阶级实现自身利益的统治工具。在这种观点主导下，一个国家中强势阶级欺侮弱势阶级被认为是理所当然的。在这种观点主导下，不可能讨论什么国家正义。同时，由于法被认为是国家制定的规则，反映统治阶级的利益和意志，所以，法也不体现、不具有正义性。所以说，传统的治国理念基本上不讲国家正义，不讲政治正义。这种不讲国家正义的政治，引发的社会矛盾和冲突是严重的。
    社会主义国家的本质和根本目的，是实现全体国家成员的幸福。这一根本目的决定了社会主义国家要讲国家正义。国家正义是实现社会主义国家全体成员幸福的最重要因素。
    正义是国家、社会和谐的根本性要素。法是正义的化身和表现。依法治国，就是以正义为治国之本，就是在处理政务、分配利益、调整人际关系时，以正义为最高指导原则，同时也是以实现国家的正义状态为最高价值目标。
    国家正义的第一个要点是，执政者要具备强烈的正义理念。执政者要平等地对待社会各个阶级、阶层、群体的成员，应当承认和尊重他们有平等的政治权利和平等参与国家管理的权利；要在兼顾效率的基础上，大体平等地分配经济资源和经济发展成果；要在不同的阶级、阶层或不同的社会集团发生利益矛盾和冲突的时候，站在中立的立场上公正地处理利益矛盾。并且执政者自己要有权力有限、接受监督的意识。
    国家正义的第二个要点在于：国家的权力配置、权力结构，适合于人民的各个阶级、各个阶层在国家立法、重大事务决策、主要官员的选择等事务方面，平等地表达自己的意见，在沟通、协商的基础上形成共识，并有利于防止具体掌握权力的人滥用权力、侵害人民。
    国家正义的第三个要点在于：要把正义具体化为人人可以认识和了解的东西，这就是要使处理社会方方面面事务的办法、方法明确地事先公之于众，这就是把处理社会事务的依据文字化、规则化，以至法律化。执政者处理国家、经济、社会事务，必须依据这种事先公布的、并得到过人民或人民代表们认可、赞同的规则——法律。
    国家正义的第四个要点是，要接受和吸收人类文明史上的优秀思想家们对正义研究的理论成果，并以此指导国家立法，以确保法律规则体系自身体现正义。
    在传统的剥削阶级和被剥削阶级的划分不存在的情况下，在人民这一概念包括着几乎所有的社会成员的情况下，在“社会主义”、“和谐社会”成为我党倡导的社会建设的理想目标的情况下，我们必须以追求和实现国家正义作为治国理念。依法治国的十年路途，正是向着这个目标不断接近的进程。

依法治权是实现法治关键

马怀德（中国政法大学副校长、行政法学教授、博士生导师）
中央提出依法治国、建设社会主义法治国家这个方略已经有十年的时间，这十年里依法治国深入人心，法治实践也有了很大的发展，这是不可否认的。
   但需要注意到一个现象，中国近几年来法治观念的普及，很大程度上是“依法维权”意识的提高。但事实上，法治建设，尤其是依法治国，其核心应该是“依法治权”，再明确一点，就是依法行政，建设法治政府。因为法治社会首先是政府要守法，政府如果能够做到依法行政，我相信离建设成法治社会、法治国家都不远。但如果政府还处于法律之外，还享有特权，不接受司法的监督，不接受立法的规制约束，我觉得法治社会的理想，法治国家的理想最终都难以实现。所以，无论是从现在存在的问题，还是未来的发展方向来看，当务之急仍然是要推进依法行政，加快建设法治政府，这是实施依法治国、建设社会主义法治国家的一个要务。
    如何推进依法行政、如何加快建设法治政府，可能有很多不同的路径。我认为关键有四条：
    第一就是加强立法，尤其是加强规范政府行为、政府权力的法律。虽然我们有行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法，以及规范政府行为的行政处罚法、行政许可法，但实际上我们距离一个完备的行政法律体系还是有很大的距离，现有的法律还不能完全适应我们建设法治国家的要求。一方面，如行政诉讼法、国家赔偿法等一些法律急需修改，另一方面很多新法律需要制定，如行政程序法、行政编制法、行政组织法等等。
    尤其是行政程序法的制定更是刻不容缓。从现有法律实践来看，我们守法的水平能力提高不是很快，但是政府官员、或者是行政执法机构规避法律的能力还是比较强的。如有了行政许可法，他们可以通过非行政许可的审批项目来规避法律；有了行政处罚法，他们可以不用处罚，用其他行政措施来规避处罚法的要求。立法和执法似乎在玩猫捉老鼠的游戏。所以，必须通过比较科学合理的立法来解决政府机关、执法人员规避法律的一系列问题。而行政程序法，它是一个最低的程序标准，也是一个最全面的标准，不管你是什么样的行政活动，不管你是以什么方式实施行政活动，都必须遵循这个最基本的程序规则。
    程序法很重要，组织法也同样重要。我国行政管理体制改革了这么多次，每次机构改革都遗留了一些问题。事实上与立法缺陷是分不开的。由于缺乏推动改革的立法，难免就会影响改革的稳定性，改革成果也难以被保障和延续。而我们看到很多国家的行政管理体制改革、机构改革都是运用法律的方式和手段来进行，或者至少是改革成果最后都是要转化为法律的。
    第二个问题是执法。我们制定了很多的法律，但是大量的法律都被束之高阁，没有得到有效的实施。原因很复杂，这里面有人的因素，有体制的限制，也有法律本身缺乏可操作性，立法不够科学不够合理的原因。
    那么，如何保证法律的实施？我觉得最重要的是提高法治水平，特别是行政机关公务人员、领导干部的法治水平决定了法律能否得到有效实施，所以在某种意义上我赞同某些地方实行的行政诉讼首长出庭应诉制，这在很多国家是没有的，但是在我国有特殊的意义。因为只有让他出庭应诉，他才能意识到法治的重要性，意识到其分管的工作在法治方面还存在缺失、疏漏，才能在今后的工作中进一步改进，加强法治工作，提高法治水平。所以说要给官员灌输法治观念，提高其依法行政的水平和能力，必须通过法治实践，通过一些制度性的安排才能实现。另一方面是立法的质量也要提高，目前通常情况下，我们的立法都是绕着矛盾走，有的立法一看有矛盾写的抽象一点，概括一点，留着以后慢慢解决。这种立法观念是成问题的。因为法律本身的作用就是确定规则，解决问题，如果法律最后都变成了很虚的，很抽象的，甚至只有某种倡导意义的，而没有约束力的条文，那它就不成其为法了，法必须能够执行，所以立法的水平和质量也需要进一步提高。
    落实执法问题还有一个关键是要解决体制上的矛盾。现在官员不对法律负责任，而是对任命他的上级领导负责，这就造成法律不如法规，法规不如规章，规章不如规范性文件；红头的不如黑头的，黑头的不如白头的，最后是领导的口头命令、指示大于法。所以要解决体制问题，就是政府的绩效评价和官员的选拔任命和晋升等一系列人事管理体制和评价体系，以及问责制等制度需要进一步完善。当然，在现实背景下，领导干部长期以来形成的传统的组织体系，我们不能一下子把原来的制度完全推开，但是也必须把影响法律实施的这些制度性的障碍、问题揭露出来，加以逐步的改革和完善，至少在政府绩效评价方面、官员个人的实绩评价方面，要有变化。
    第三个问题是司法。我们一直强调推进依法行政、建设法治政府的核心是要树立司法权威，保证司法对行政机关的有效监督。因为行政机关不可能自动的规范自己的行为，要有外力，尽管这种外力有时候可能显得不是那么常规，不是那么令人接受，但是它确实有这个作用。而监督行政机关，规范他们的行为，司法介入的作用最明显。但前提是司法要有权威性，要公正。如果司法不公正，又缺乏权威，就起不到监督的作用。而要想保证司法的权威独立公正性，首先就是行政机关就不能干预司法。从目前来，行政机关干预司法无非就是人、财、物这几方面掌握控制权。所以，在人事上，在财政上，在硬件设施上，行政机关要减少，甚至杜绝对司法机关、司法人员的干预，保证司法机关能够独立行使审判权。这个改革的进程我们理论界是非常清醒，只是推行起来就不那么简单。但这是大势所趋。世界各国的实践证明，没有一套公正的，享有极大权威的司法体系，就不可能有法治社会、法治国家。
    第四是总体发展与局部实践的平衡问题。2004年的全面推进依法行政实施纲要中提出，用十年左右的时间基本建成法治政府。但我认为，要达成这个目标不能一刀切，也不能用一个标准去衡量。因为中国社会发展不平衡，存在不同经济发展水平，当不同地域、不同层级的政府都在推进依法行政、建设法治政府时，也会存在一些差距。不久前国务院召开了推进基层依法行政工作的会议，就发现，如果只是在中央部委，在省一级推进依法行政作用是有限的，法治最后还要落实到基层。不解决地方特别是县乡一级政府依法行政问题的话，中央的政令就很难畅通。所以，要因地制宜，要考虑不同地方不同地域经济发展水平下法治建设的个性和特点，结合当地实际，调动起地方的积极性。法治这个东西有成本的，而且需要有动力。必须让地方政府通过推行法治得到实惠，政府官员能得到晋升，公务人员能够通过推行法治来获得职业的荣誉感。当然，“动力从哪儿来”是一个很复杂的问题，目前在解决这个问题方面，立法界，理论界研究还是不够的，但事实上，法治建设只能是其具体实践者有压力、有责任，也有兴趣和动力去做这个事情才能最终成功。
    总之，十年来的依法治国已经给我们下一步推进依法行政、建设法治政府奠定了一个比较好的基础，未来若干年的建设关键还是要扎扎实实、有所推动有所发展。依法行政作为依法治国的一个核心问题，这个问题解决得好，肯定有益于整个依法治国、法治国家建设的进程。如果这个问题解决的不好，特别是官员的法治观念跟不上，其他的也是空谈。■

制约公权力和保障公民权利

江平（中国政法大学终身教授、博士生导师）

依法治国，建设法治社会，一个方面是制约和规范公权力的行使，另一方面是公民权利的保障。这两个问题是相辅相成的。
   从近十年法治建设的实践来看，公民权利的保障在不断提高。
    首先在民事权利方面，应该说，随着“保护私有财产”入宪、《物权法》出台等等，保障私权的意识不断提高。而且财产保护，人身权、人格权的保障也逐渐被重视，如近年来在隐私权、名誉权等方面都出现了很多典型案例，引起社会关注，也是对公民权利的宣扬。
    不过，尽管意识在提高，实践也发展很快，但制度层面的完善还是相对落后的。如物权法出台实施后，相关辅助立法以及配套措施并未到位，还有一些重要民事立法，如侵权责任法、人格权法等等，短时间内还无法出台。这离一个完备的民事法律体系，尤其是构建民法典还有很大差距。在行政、司法实践中，如何真正落实尊重权利的观念，很多方面也还不尽如人意。
    公民权利第二个重要方面是社会权利。社会权利最基本表现在公民的就业、医疗、教育和社会保障四个方面。社会权利最关键的问题是“公平”，而公平问题显然也是中国社会最迫切需要解决的问题之一。
    从目前来看，我们已经有了劳动法，最新出台了劳动合同法，修改了义务教育法等等，但很多社会权利方面的法律还有待制定，尤其是在社会保障、社会救济方面，我们的法律还存在空白。保障社会权利同改革是分不开的，在医疗、教育、社会保障等领域，目前的改革进程都异常崎岖。我想，无论具体方案如何设计，关键是“公平”这个基本理念必须坚持。这也是改革的方向。
    公民权利的第三个重要方面，从某种意义上说，应该就是政治权利。这其实是最重要的权利，它同民主制度的发展息息相关。胡锦涛同志在中央党校的讲话中也谈到，要发展社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革。这显然是促进法治建设的一个重要保障。
    我认为，在现阶段保障公民的政治权利，关键是真正落实宪法规定的新闻、言论、出版、结社等自由。随着国家民主建设的发展，这些方面是必须加强的。当然，考虑到中国国情和制度渐变的进程，这些自由只能逐步放开。我们不能期望很快地全部放开，但放开的大趋势是无法回避的。在这个问题上我们必须有开放的胸怀和长远的心态。事实上，保障公民的政治自由，如言论自由、新闻自由，本身也是反腐败的强有力保障，这和党的建设、国家长治久安是协调统一的。
    只有真正实现了公民权利的保障，依法治国、法治建设的成效才能真正体现。  

高度重视程序正义价值

陈光中（中国诉讼法学会会长、刑事诉讼法学教授、博士生导师）