中国的各级政府面对两难抉择：地震科学研究困难重重，却无法放弃；现有地震预测还只是概率性预测，却必须在许多时刻做出有效预警。
前苏联、美国和日本都有过雄心勃勃的地震预报研究计划。前苏联的研究始于一九四八年阿什哈巴德大地震后，但进展缓慢，一九八八年，在无防备状态下发生亚美尼亚大地震。美国的地震研究，本为侦察核爆试验而设，一九六四年发生阿拉斯加大地震后，遂制定了地震预报研究的十年规划，同样绩效不彰，一九九四年，未能防范在洛杉矶发生大地震，损失二百亿美元。日本的研究从上世纪六十年代开始，在七十年代圈定东海地区为发生八级地震的高危险地区，这个地震迄今未至，却在一九九五年发生了未有预报的阪神大地震。
除了日本仅对东海地区继续开展负有减灾责任的预报，世界上只有中国，在科学研究尚未过关的情况下，承担地震预报任务。邢台地震后，中国政府层对地震预报承担了令世人难以想象的沉重责任。曾有文章记述国务院总理周恩来亲自处理地震预报的情景：
一九六七年河北省河间县地震后，李四光在一个深夜里接到了国务院紧急开会的电话通知，他赶到会场已近凌晨两点钟。总理正坐在长桌的一头主持会议。总理让李四光在他的右边坐下，桌上摊开了一张京津地区的防震地图。会议的议题是：有关方面向国务院报告，这天清晨七时北京将发生七级地震，要求国务院准允立即通知北京居民到室外避震。这也就涉及到毛主席的安全。会上，各种各样的意见都讲过了。周总理这时问李四光：请你说说，情况真是这样紧急吗？
李四光在发言以前，先走近电话机，迅速给他近年来在北京周围按地质力学理论亲自建立的地应力观察站打了电话，让他们仔细汇报近日来地应力值是否稳定，有无异常。当他得到“无异常”的回答后，这才坐回到他参加讨论的位置上来。这时候，能够给李四光考虑的时间已经很少了，但是，根据北京地区地质构造条件，当他掌握了必要的可靠资料，经过了紧张的思索与迅速判断之后，必须回答这个重大的问题。
李四光十分明确地说：不存在这种紧急情况。并且建议：最好不要发警报惊动全市市民。李四光对周总理说：请毛主席安心休息吧！总理同意不发警报，并说：“李四光同志，您年纪大啦，身体不好，早点回去休息吧！”i
这段史实，记述了中国地震预报工作起步时的极端状态：预警决策，取决于一位科学家和一位领导人的决断。当时八十高龄的李四光，有时需要亲自爬上山坡观察断层、伏在乡村井台上测量水位。为北京近郊一口水井的水位大幅度上升和麦田里的地裂缝，总理周恩来曾一日数问。ii科学家的经验性判断，和领导人的“拍板”，都冒着巨大风险。然而此后数十年的地震预报，并未完全脱离这种“经验判断+风险决策”的模式。
让我们从危机管理的角度，重新审视一九七四年关于华北地区防震的中国国务院六十九号文件，以及与这个文件相关的地震预警实况。
一九七四年关于华北地区防震的中国国务院六十九号文件，实际上是中央政府的一次中期预警。在发布这一文件的一九七四年，中国的地震预报起步不久。依据李四光的构造理论和地震活动现象，地震工作者对华北及渤海地区正在孕育大震有正确判断（这种长期趋势判断的水平保持至今）。对一二年内可能发生地震的估计，虽有人提出“华北已积累七—八级地震的能量”，但并没有人预测到会接连发生海城、唐山两个强烈地震。这种情况下，文件依据多数人“今明年内有可能发生五至六级地震”的分析，要求七省（自治区、直辖市）“防备六级以上地震的突然袭击”。从地震科学角度看，六级与“七—八级”差别巨大，“六级以上”，表述含混。但从防灾的角度看，这样的判断，已足以使预警产生实效。
较大范围的中期预警达到三个效果：各级政府开始应急准备；专业地震工作者和群测群防队伍开始密切监视地震前兆信息；公众开始接受广泛的地震和防震知识宣传。海城地震的预报和预防，就在这样的大背景下产生。
据海城地震当事人回忆，六十九号文件下达后，仅辽宁南部地区就建立了群众测报网点两千六百多个，参加测报的人员四千多人，放映地震知识电影六百多场，发放地震知识小册子十五万册。iii在海城地震发生前的三个月，辽宁全省有一千八百多起宏观异常现象被报告。种种异常和小震活动，使地震工作者较准确地在震前二十天发出了短期预报，在地震前一天发出了临震预报。iv
辽宁省委在一九七五年二月四日早晨做出的地震报警决定，是在民众已有一定思想准备、地震的前兆信息、特别是前震活动比较明显的情况下做出的，但仍不无冒险性质。成千上万百姓在寒冬被动员出住所，而大地震竟然在数小时后“准时”到来。
唐山是相反的例子。六十九号文件发出“中期预警”后，北京、天津、唐山等地都有过广泛的防震宣传活动。但在地震发生前数月，地震工作者判断与争论的焦点却集中在北京这个高度敏感的地点。四月，内蒙古和林格尔和河北大城先后发生六点三级地震，使关注华北震情的科学工作者陷入困惑，对“京津唐渤张”地区地震形势的判断出现分歧。v六月，四川防震引起的社会恐慌，又使得对北京的震情判断增加难度。和后来唐山地震有关的监测、争论、乃至“告急”（包括唐山当地几位观测人员的预报vi）都没有产生正式的预报意见送达政府。只有距唐山市一百一十五公里的青龙县是例外。
在唐山地区的一次地震群测群防经验交流会上，青龙县领导听到一些地震工作者关于“七月二十二日至八月五日京、津、唐地区可能发生五级左右地震”的预测意见，决定“以预防为主，有备无患”。防震抗震的部署传达到所有群众。地震发生时，有准备的群众及时逃生，虽然有七千三百多间房屋倒塌，直接死于地震的却仅有一人。震后五小时，青龙县派出第一支医疗队赶赴唐山救援。vii
国际地震界公认，在海城地震前确实存在着具有减灾实效的预报，该预报是由地震工作者和政府官员共同完成的。viii国际上同样高度评价“青龙预防”。联合国的官员曾到青龙考察，仔细查阅了该县一九七六年的档案。ix一九九六年，青龙县被联合国发展、资助和管理事务部列为“科学研究与行政管理相结合取得成效”的典型，该部的报告称：“要减轻灾害的损失，早期预报和动员群众做好准备是关键的一环。由于早期预报通常是科学家做出的，加强科学家和行政管理人员的联系尤其重要。在特别紧急的情况下，只有高效的行政管理才能有条不紊地采取对策和组织群众”。x
青龙的案例，使许多地震工作者痛心疾首：既然青龙可以在震情预测尚不明朗的情况下采取预防措施，并收到效果。那么，唐山地震前，在京、津、唐这个更大范围，地震工作者是否可能在犹疑焦虑之际及早向政府报告，而政府是否可能在难以决断之际以“打招呼”的方式开始临震阶段的预警设防？
事实上，从一九七四年下半年到一九七六年上半年对“京津唐渤张”的中期预警，对北京和天津这两座重要的大城市，是有极大减灾作用的。国务院六十九号文件下达后，中央机关和北京、天津两市均建立了抗震防震指挥机构，除广泛宣传外，还进行了建筑物的普查、鉴定和加固，尤其是对电力、煤气、石油、铁路、交通、通信、供水和容易产生次生灾害的单位的建筑物作了重点加固。天津市在一九七五年二月和一九七六年五月两次部署应急准备，包括疏散方案、医疗救护准备、救灾物资储备等。天津是唐山地震的严重波及区，破坏烈度高达八度，如果没有中期预警，这座城市的人员伤亡和建筑物破坏将倍增。xi唐山地震未能临震预报和预警造成的震惊世界的惨烈后果，遮蔽了北京、天津因中期预警而减轻损失这一事实。
痛定思痛，人们后悔，如青龙那样“打招呼”的临震预警，为何未能在包括唐山市的更大区域实行？但是，“打招呼”的确切定义为何？对地震“宁信其有，不信其无”的决策原则可否广泛运用？在首都圈的大中城市，而不是在青龙这样的农业县公开进行地震的短期、临震预警，将产生什么样的政治、经济、社会后果？政府忧惧破坏性地震漏报，同时也忧惧影响广泛的虚报，甚至包括防震损失大于震害损失的正确预报。预警于唐山地震前、发生于唐山地震后的松潘、平武地震，其长达四个月的公开防震，在成都平原引起极大恐慌。这一事例，让人们不能不以冷静的态度，来思索地震预警问题。
如果我们把地震的术语“漏报”、“虚报”套用到预警，称为“漏警”和“虚警”，那么可以大致概括：唐山地震后的十年间，余悸未消，地震部门最怕“漏报”，政府最担心“漏警”。而一九八六年后，随着经济、社会的发展，对“虚报”和“虚警”的担心则上升到主要地位。
一九七六年到一九八二年，广东、贵州、山东、江苏、四川先后发生多起地震虚报。xii一九八四年初，全国震情会商会认为京西北和河北、山西、内蒙交界地区有多项异常，需重点监视。此后异常增多，河北省地震局有人提出“二月二十三日前后可能为一个可能发震时间段”。地震部门虽然仅强调“严密监视震情”，并没有发出临震预报，但在具有中强地震发震的地质构造背景的张家口，政府开始严密防范，军队、铁路、电力、邮电等也从各自的上级得到消息。三月初，张家口和邻近地区处于紧张状态。大批市民搬出楼房，许多单位进行疏散演习。地震最终未发生（到十四年后的一九九八年，发生了张北六点一级地震），该事件被定义为“地震误传”。xiii “虚警”付出代价。
一九八六年，国家地震局局长安启元要求首都新闻界向群众转达一项忠告：切勿轻信地震的谣言和误传，那只能导致无谓的紧张，扰乱正常的生活和生产秩序。xiv地震预报开始被越来越严格地管理和控制。在“把地震预报纳入法制轨道”的理念下，从一九七七年颁布《国家地震局关于发布地震预报的暂行规定》、一九八八年颁布《发布地震预报的规定》到一九九八年颁布《地震预报管理条例》，xv对地震预报做了一系列约束。一九八八年的规定甚至要求“涉及地震短期和临震预报水平的宣传报导、写实的文艺创作，在发表前应征得国家或省级地震部门的同意。”xvi
从上世纪九十年代到本世纪初，中国大陆经济高速发展，地震活动却相对平静。各级政府高度重视本地的稳定，对任何可能“影响投资环境”的负面信息都严加控制。唐山地震后对地震的“过敏”，变成对地震谣言、地震误传和一切“不安定因素”的“过敏”。如海城地震和松潘地震前的大规模发动群众公开防震，在这一时期已然绝迹。一些成功的预警，都可以称之为“秘密预警”。
一九九九年，一个类似海城地震预报的事件，在同一地区重演。在有正确中长期预报的基础上，辽宁省地震局在这年十一月二十七日向省政府发出了海城—岫岩将发生五点五至六级地震的临震预报。但当时他们仍无完全的把握，提交给省长办公会议的分析意见，一是“临震”，二是“进一步看变化，也可能发展成一般的震群活动”。辽宁省地震局前局长徐心同写道：
我们这样的不确定的分析预测意见，提交到省政府常务扩大会上，实际上是给省政府的决策者们出了个难题，在看到省长们决策时为难的样子，而我们又无能为力，处境真是十分尴尬。政府的决策者们面对的是把我们的不确定的预测意见变成是否发布预报、采取预防措施的确定性行为，这是典型的风险决策。xvii
辽宁省政府决定发布临震预报，但采取了周密的实施方案：按内紧外松原则，各级领导和关键部门做好应急准备，不惊动更大的社会面；在省地震局圈定的最危险的两个镇，动员居民和师生撤离危旧的住房和校舍，通知井下人员停止作业。政府的预报发出不到两天，二十九日中午，五点六级地震在岫岩-海城交界处发生。
一九九五年七月十二日中缅边境七点三级地震的情形，与岫岩－海城地震相似。地震工作者在震前三十小时做出了临震预报，政府做好应急准备，在有限定的危险地区公开防震；如命令孟连县的学生撤出校舍，放假防震，在地震到来时避免了重大伤亡。xviii
地震以及其它重大灾难的预警，政府必须有决策。决策不能闭目塞听而作；但也不能期待握有充分信息后才出。获得专业部门的概率性预报后，政府要做的，是对涉及社会、经济甚至国防的诸因素进行综合考虑，对“警兆”和“警度”做出判断，发出不同级别的预警讯号。政府的判断，依然是概率性判断。事实上，无论恐怖袭击、化学灾难、疫情爆发还是可监视性已经很强的洪汛、台风，政府即使尽最大努力预先获取准确信息，决策的盲区仍将无可避免地存在。
显然，当前各级政府的灾害预警能力很低。尤为奇缺的，是先进的危机管理思想。
地震界把地震发生的“时间、地点、震级”称为“三要素”，在预测预报中全力追求“三要素”的精确性。但“三要素”的精确性，并不是政府预警的先决条件。例如，就所释放的能量而言，一个八级地震是七点八级地震的二至三倍，是一个六级地震的九百倍，差别巨大。但是政府预警的最基本举措，却未必一定要有这种精确的“级差”。当政府对一个可能震级为六级、破坏烈度为七度的地震进行预警时，就应该撤离、疏散人群。这个举措完全覆盖了震级和烈度更高的地震。又如，对一个地震，仅仅有较准确的地点判断，却没有较准确的时间判断，或者相反，预测准了时间却预测错了地点，这从“三要素”的标准衡量是不及格的预报，但对政府的预警却仍有宝贵的价值。在茫茫的时间/空间海洋中，若干危险点凸显出来。政府可以运用行政力量，作有效防范，弥补地震科学水平的不足。并不精确的预报，却可能达成有减灾实效的预警。
现在问题，恰恰出在把政府预警和科学的预测混淆、等同，深层原因是体制设置错误。中国地震局和各级地震部门，在确定地震预报意见方面，具有法人地位。它兼有“政府”与“科研者”双重身份，既是地震科学研究的组织、管理、实施者，也是地震预报的把关人。事实上，地震部门不可能代替政府实施预警，每一个预报的“球”都踢给了地震部门之上的政府。但政府却没有危机管理指挥中枢。震情严重时，政府常常没有判断能力，一次次问地震部门：“你们说呢？”“你们到底有没有准确的意见？”球又被踢回。
中国幅员辽阔，不同区域的地质背景、经济状况、人口密度差别甚大。由中科院院士、著名地震科学家马宗晋领导的全国重大自然灾害综合研究组，早在上世纪九十年代就提出“地震灾害分区”概念，提出对我国地震的四种类型——“华北型”、“川滇型”、“西北型”、“江淮型”采取不同的防灾减灾策略。xix他们还提出了地震灾度的概念，将地震分为微灾（死亡一到九人）、小灾（死亡十到九十九人）、中灾（死亡一百到九百九十九人）、大灾（死亡一千到九千九百九十九人）和巨灾（死亡等于或大于一万人）。xx
笔者借用此概念，将“微灾”与“小灾”合并，列出“灾害等级”和“防范等级”的双因子表，显示政府灾害预警的十六种可能的状态：
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