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贺小荣:人财物统管是司法改革关键一步

2013年11月18日 18:51 来源于 财新网
最高法院司法改革办公室主任贺小荣撰文认为,如果法院的人财物受制于地方,当具体个案中地方利益与国家利益、公民个人权益发生冲突时,法院依法独立公正行使审判权就难以实现

  近日,最高法院司法改革办公室主任贺小荣撰写《掀开司法改革的历史新篇章》一文,全文如下:

  举世瞩目的十八届三中全会,描绘了当代中国全面深化改革的壮丽蓝图,激发了中华民族实现伟大复兴中国梦的巨大热情,并将全面建成小康社会的历史进程推向新的更高的历史起点。司法改革作为中国特色社会主义政治制度自我完善、自我发展、不断进步的组成部分,在全面深化改革的宏大布局中占居重要地位。党的十八大报告指出,进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。这是中国共产党在新的历史条件下加快建设社会主义法治国家和进一步发展社会主义政治文明的庄严宣示。

  司法改革的动力来自波澜壮阔的社会实践。十年来,我国经济总量从世界第六位跃升到第二位,社会生产力、经济实力、科技实力迈上一个大台阶,人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平有了新的提高,综合国力、国际竞争力、国际影响力不断增强,经济与社会的各个领域发生了新的历史性变化,不同的经济与社会组织对现行的司法制度提出了新的更高的要求。与此同时,我国的社会矛盾明显增多,生态环境、食品药品安全、社会治安、执法司法等关系群众切实利益的问题较多。在最近的一项媒体调查中,“进一步加强社会公平正义”位列老百姓最期待改革之榜首。因此,推进公平正义不仅是现阶段改革重要的民意基础,也是改革的重要目标。正是在这样的历史背景下,党的十八大将依法治国的基本国策提到了新的历史高度,确立了法治是治国理政的基本方式,强调用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。也正是在这样的历史条件下,党的十八届三中全会对进一步推进司法体制改革作出了全新的部署与安排。

  一、“人财物统一管理”——司法体制改革迈出关键一步

  司法体制改革进行了十五年,解决司法的地方化问题第一次迈出了实质性的一步。

  党的十五大报告指出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,从而拉开了历时十五年的司法改革大幕。最高人民法院先后出台了三个“五年改革纲要”,人民法院的工作机制、队伍建设、基层基础工作都有长足的发展和进步。但是,由于法院的人财物受制于地方,使得国家设在地方的法院变成“地方”所属的法院,人民法院依法独立公正行使审判权的宪法职能不能有效发挥,“地方化”成为学界和社会民众诟病司法不公的一个重要理由。

  司法权作为一种国家判断权,它是国家宪法赋予司法机关对一切争议和纠纷依法进行终局裁判的专门权力,任何其他单位和个人不得行使此权力。如果法院的人财物受制于地方,当具体个案中地方利益与国家利益、公民个人权益发生冲突时,法院依法独立公正行使审判权就难以实现。市场经济是通过市场配置资源的一种经济运行方式,其突出的特点是平等和自由。在市场经济的条件下,各种所有制经济要求依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。因此,彻底解决司法实践中的地方保护主义、部门保护主义,反对争抢管辖、抗拒执行、特别保护、破产逃债、执法不一等严重影响市场经济正常运行的司法不公,是经济社会发展到一定程度的必然要求。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出:“我们要深化司法体制改革,保证依法独立公正行使审判权、检察权。”长期以来,我们在思想认识上未能正确处理好依法、独立、公正三者的辩证关系,谈依法、公正的多,谈独立的少。审判权既然是一种判断权,依法是前提,公正是目标,独立是保证。不依法,公正就失去了前提条件;不独立,判断之公正性即难以保证;不公正,依法和独立即失去意义。因此,建立以公正为核心、以依法独立审判为保障的司法权力运行体制,是司法改革的重中之重。一要从立法层面和制度上真正解决司法地方化的问题,将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管,经费保障纳入省级和国家财政预算,使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显。二要借鉴海事法院和一些专门法院的经验做法,逐步探索建立与行政区划相分离的司法管辖区,专门审理行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件,减少地方干预,确保司法公正。三要加大高级法院和最高法院对下级法院和全国法院的监督力度,探索设立巡回法庭,充分运用再审之诉,统一法律的适用标准,维护国家法制的尊严和权威。

  二、“审判责任制”——构建审判权力运行新机制

  “让审理者裁判,由裁判者负责”,这是审判权力运行机制改革中的核心问题,也是多年来备受争议的法院去行政化的问题。

  根据法理上的直接言词原则,有权作出裁判的法官应当以当面倾听当事人的诉辩为必要条件,也即亲历性原则。长期以来,我们在审判实践中形成的层层审批制,导致 “判者不审、审者不判”,裁判错误的责任不清,审判的效率不高,上下级法院的内部请示代替了不同审级的独立裁判,司法的行政化趋势不断加剧,已成为审判权力运行过程中亟待解决的难题。

  人民法院作为国家的专门审判机关,必须以法官为主体、审判为中心、裁判为产品。因此,人民法院的权力运行结构必须紧紧围绕依法独立公正行使审判权来谋划和设定。一要进一步完善合议庭制度。加大合议庭成员内部之间的监督制约力度,明确合议庭成员在认定事实、适用法律、作出裁判、文书制作等各个环节中的共同责任,解决合议庭成员长期固定不变的弊端,将审判长由常任制改为资格制,改变合议庭内部的行政化管理模式。二要进一步健全审判委员会制度。完善审判委员会的会议规则,压缩审判委员会讨论案件的范围,建立审判委员会讨论案件的过滤和分流机制,加大审判委员会委员担任审判长审理重大疑难复杂案件的比例,进一步健全完善审判委员会最终决议及形成理由在裁判文书中公开的制度,建立最高人民法院审判委员会的决议及形成理由的定期发布制度。三要进一步完善审判管理制度。合理界定庭长、院长行使审判管理权的方式,合理构建审判权、管理权、监督权三者之间的关系,形成以审判权为核心的审判权力运行体系。四要逐步取消案件请示制度。上级法院应当通过二审和再审程序行使对下级法院的监督权,而不能用请示的方式变相侵害当事人的上诉权。五要进一步完善法院内部的各种考评制度。人民法院内部的各类考评指标和考评制度必须以确保公正高效审判为目标,任何违背司法基本规律的考评指标和考评数据,只能加剧法院内部的行政化,加重当事人的诉累,影响裁判的质量,降低司法的效率。

  应当承认,建立完全还权于独任法官和合议庭的新型审判权力运行机制,必须以人民法院整体的相对独立和法官高度的职业化水平为条件。如果不具备上述条件,院、庭长的管理权和监督权就难以取消,审判委员会的职能就不能削弱。

版面编辑:林韵诗
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