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刘守英:农地权利“生不增死不减”有助农民城镇化

2016年06月02日 11:26 来源于 财新网
土地问题专家刘守英根据“湄潭试验”的成果指出,通过“增人不增地,减人不减地”的制度安排,使农民的土地权利稳定以后,实际上更有利于推动农民参与工业化和城镇化进程

  【财新网】(记者 汪苏)“昨天到了湄潭以后,我用一下午时间到1988年我们去过的一个村里调查,初步的基本结论是90%以上的农民认可‘增人不增地,减人不减地’政策。”著名土地专家刘守英日前在由中国发展研究基金会于贵州遵义市湄潭县举办的土地研讨会上表示。

  “现在有一些错误的观点,觉得农民不需要明确的权利,农民还需要进一步调地。”他认为,这是得不到理论和实践支撑的。

  长期研究土地制度的刘守英对贵州遵义市湄潭县颇有特殊感情。1988年,贵州湄潭全国农村改革试验区初启,刚参加工作、不久第一次出差的刘守英就和周其仁、文贯中一起,来到湄潭,参与试验区改革工作。当时,湄潭试验区开创性的尝试─即“增人不增地,减人不减地”,一举改变了由农民集体所有的农地,过去须随着人口“生增死减”、没完没了不断调地的传统,使农民的土地权利稳定下来。刘守英此后在“湄潭经验”的推进、总结、推广以及政策化、法律化中,发挥了重要作用。

  不过,虽然“增人不增地,减人不减地”的“湄潭经验”得到了中央的认可,并写入了2002年出台的《土地承包法》;2008年的中共中央十七届三中全会还进而提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。但是,对这项政策的争议一直没有停歇过。一些人士认为这项政策“搞错了”,并称湄潭村民和湄潭乡村干部都不满意。

  对此,刘守英则表示,“湄潭试验”证明,没有地权稳定,就没有农村现代化。他说,通过“增人不增地,减人不减地”的制度安排,把农民土地的权利稳定以后,不仅调动了湄潭农民开发荒山、荒地资源的意愿,形成了现在当地著名的茶产业;更重要的是,加速了湄潭农民向非农产业和城镇的转移,参与工业化和城镇化进程。

  无地农民收入更高

  刘守英调研发现,在湄潭农村,土地规模越小的农民,家庭收入相反越高。“新增人口不再分到土地以后,实际上是推着这一帮人外出打工,到外面去就业”。刘守英表示,这也印证了他的一个基本认识:对于绝大部分小农来说,真正的稳定取决于他的非农收入,而不是取决于农民在土地上能挣多少钱。

  此前,农业部经管司副司长黄延信在湄潭农村的调查也发现了这一现象。甚至,有的有地农民感叹,土地反倒成了拖累,没地出去打工的人现在收入都比自己高。

  这一收入多寡与土地有无的关系,同刘守英和中国社科院人口研究所副研究员邵夏珍于2011年在湄潭落花屯村和沙坝村所做的一次500户农户调查结果一致。

  通过调查500户农户,刘守英、卲夏珍发现,在落花屯村,家中有无地人口的“有无地人口户”,其外出劳动力占其总劳动力的32%,比家里没有无地人口的“无无地人口户”要高7个百分点;而在沙坝村的“有无地人口户”中,其外出劳动力占其总劳动力的57%,而“无无地人口户”中仅占8%,相差49个百分点。

  从收入来看,由于劳动力的非农化,土地收入对农民收入的影响程度减低了。无地人口减少的土地收入,可以从非农收入的增加中得到弥补。在湄潭,“有无地人口户”的人均农业收入为1365元,比“无无地人口户”的1694元低329元;但是,其人均非农业收入达到2711元,比“无无地人口户”的1907元要高804元。

  不过,调查也发现,虽然农民从土地获取的收入比例下降,并不意味着土地对农民的重要性下降了。农民对于承包地权利并不会轻易放弃。

  为何地权必须稳定

  刘守英、邵夏珍认为,湄潭实施“增人不增地、减人不减地”制度以来,尽管两村无地劳动力的增加数量较大,但增加劳动力大部分流向了非农业,且越来越多的人选择外出打工。这一制度加速了农村劳动力向非农产业和城镇的转移;同时,农村劳动力的外出和非农化,也为“增人不增地、减人不减地”制度的实施提供了支持。

  刘守英表示,“我们常常讲,农民无地就‘造反’,但湄潭从1988年试点到现在,农村新增人口12万左右,这就提出一个问题:这12万新增农民,为什么在将近30年时间里面没有‘造反’?”

  他表示,“湄潭试验”得出了一个重要启示,亦即通过“增人不增地,减人不减地”的制度安排,把农民的土地权利稳定以后,实际上更有利于推动农民参与工业化和城镇化进程。

  这一结果,甚至超出了当时试点规划者们的预想,“我们1988年试点的时候,想到的是让农民开发非耕地,就是大家现在看到的湄潭一片绿油油的茶山”。如今,“茶山变金山、茶园变公园、茶区变景区”已经成为湄潭主打的县城发展理念。

  刘守英认为,必须充分认识到地权稳定的重要性,必须在这上面下非常大的功夫。“现在有一种倾向,以强化集体所有权的名义,对承包权和经营权的设置做种种扭曲、削弱。这些在我看来,都是对中央政策的曲解。”他说。

  刘守英还指出,在设置农地所有权、承包权、经营权三权分置的产权体系时,要改变目前对因流转派生出的“经营权赋权大于承包权”的状况,他认为,这种产权安排风险很大。

  “我的建议是将承包权设置为田底权,经营权设置为田面权,类似于在明、清时期中国土地制度的安排,让承包权有更完整的权利。”刘守英表示。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:陈华懿子
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