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学者解读《问责条例》 全面从严治党进入问责阶段

2016年07月19日 13:04 来源于 财新网
专家认为,仅靠问责解决不了权力结构和用人体制不严密的问题,问责成功要靠改革

  【财新网】(记者 周淇隽)备受关注的《中国共产党问责条例》(下称《问责条例》)近日揭开面纱。6月28日,中共中央政治局审议通过《问责条例》;7月17日,新华社发布了《问责条例》全文。7月19日,中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在《人民日报》发文谈《问责条例》时再次强调:“动员千遍不如问责一次。”

  “《问责条例》标志着全面从严治党由动员阶段进入问责阶段。”制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠告诉财新记者,《问责条例》最重要的进步,就是“看到了管党治党不严问题的严重性。”他指出问题所在,“动员三年多,动员千遍,上面早已是九级风浪,但下面一些地方和单位有的还是纹丝不动。”

  李永忠认为,《问责条例》的出台,要义有三:一是从政治责任着眼,厚植党执政的政治基础;二是从工作责任着手,看问责能不能解决不作为的懒政、怠政问题;三是从改革责任着力,推动权力结构改革和选人用人制度的改革。

  相比较而言,去年10月印发的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》都规定自2016年1月1日起施行,而《问责条例》2016年7月17日才向全党全社会正式公开,规定自7月8日起施行。

  李永忠认为,“为什么这么急,就是因为既有相当多的地方和单位党委(党组)存在着较严重的党不管党、管党治党不严的政治压力,又有相当多的干部存在懒政、怠政现象这种工作压力,还有希望通过问责激发、激活动力的改革压力。”

  在中国,问责制度广为民众所知始于2003年的“萨斯”,时任卫生部长张文康和时任北京市长孟学农去职。在此之前,党内问责制仅作为党内监督制度的一环被提及。“萨斯”问责风暴之后,党内问责制被提到了新的高度,开始频繁进入中央和地方的法规和文件。

  据新华社报道,在现有500余部党内法规制度中,与问责相关的共有119部。目前问责制度的相关问责条款分散在《中国共产党纪律处分条例》、《行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等党内法规和法律中,并且以事故等行政问责为主。

  相关文件中,此前为人所熟知的是2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(下称《暂行规定》)。《问责条例》全文仅1700多字,比《暂行规定》篇幅减少近四分之一。但《问责条例》在党内法规中的位阶更高,且针对全党,内容侧重也有很大不同。

  两大亮点:重组织责任、重政治责任

  学界普遍认为,问责的含义包括要求党组织和党员干部对履职情况进行说明和为其行为承担责任两层意思。《问责条例》提出,党的问责工作是由党组织按照职责权限,追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。

  王岐山在《人民日报》的文章中指出,制定《问责条例》的方向,就是重点解决不担当、乱担当问题,把全面从严治党的责任传导下去。以此为出发点,对比之前与问责相关的党内法规制度,《问责条例》表现出以下特点:

  一是,首次将党组织纳入问责对象,并点明了五类问责主体。

  中共中央的文件通知中将落实主体责任称为“牛鼻子”,首次明确了问责的责任划分。即,党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任,参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。《问责条例》明确问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员,各级纪委(纪检组)及其领导成员,重点是主要负责人。

  李永忠认为,《问责条例》最大亮点有二:一是重个人责任,更重组织责任;二是重工作责任,更重政治责任。过去问责,偏重于领导干部个人责任,党组织的责任却未有涉及;大多着眼于业务工作,对于深层次的管党治党政治责任却鲜有提及。《问责条例》首次将党组织纳入问责对象,有所突破。细分看,问责对象主要有五类:一是党委(党组织),二是党的工作部门(例如宣传、组织、统战等),三是及其领导成员,四是纪委(纪检组),五是领导成员,“重点是主要负责人,就是党委书记、纪委书记。”

  二是,问责方式更严格。

  据财新记者统计,现有的各类问责规定中,共有14种不同问责方式,包括批评教育、作出书面检查、给予通报批评、公开道歉、诫勉谈话、组织处理、调离岗位、停职检查、引咎辞职、辞职、免职、降职、党纪军纪政纪处分、移送司法机关依法处理等。2009年的《暂行规定》中对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

  《问责条例》中删掉了民众耳熟能详的引咎辞职等方式,但李永忠认为,“新的问责方式,既有针对党组织的检查、通报、改组三种;也有针对领导干部通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种。原《问责暂行规定》问责方式不含处分:党政领导干部受到问责,同时需要追究纪律责任的,依照有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。《问责条例》则包含处分”。

  三是,重点强调管党治党的政治问责。

  李永忠表示,以前的问责主要是业务问责而忽视政治问责。此次《问责条例》与2009年的《暂行规定》不同,旨在厚植党执政的政治基础。

  《暂行规定》明确了党政干部问责的七种情形,包括对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的,对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的等等。虽然也点出了“违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响”的用人纪律问题,但主要问责内容属于行政问责范畴。

  《问责条例》则是围绕坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、维护党的纪律、推进党风廉政建设和反腐败工作开展问责。其中第六条规定的六条应当问责的情形,除最后一条兜底条款,前五种情形都围绕党的领导和党的建设。

  问责效果要看实践和改革

  李永忠认为,渤海二号沉船事故对中国问责制的影响不亚于“萨斯”问责风暴。1979年11月25日,当时中国石油部海洋石油勘探局的渤海二号钻井船,在渤海湾迁往新井位的拖航中翻沉。船上74人当中72人死亡,直接经济损失3700万元。国务院为此做出了解除宋振明石油部部长的职务、给国务院主管石油工业的副总理康世恩记大过处分的决定。“副总理记大过,还是没有过的。”

  2003年以来,中国学界对责任政府、党内问责的研究都不断丰富。总体来看,行政问责方面研究远多于党内问责。多数研究人员总结,中国党内问责制制度本身的主要问题在于责任范围界定不清、问责路径单一,执行过程中的问题可以概括为问责具有随意性。

  政治学者刘军宁在2004年发表的题为《中国如何走向真正的问责制》文中,提出问责制需要问责的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分,并规定何种官员所负何责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责。

  《问责条例》对于问责程序的表述为,对党的领导干部,纪委(纪检组)、党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责;提出组织调整或者组织处理的建议;采取纪律处分方式问责,按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。

  相较《暂行规定》用第三章详细列举实行问责的程序,《问责条例》简化了不少。对于党内问责如何启动,如何受理,如何审查,如何做出处理决定,如何公开问责过程都没有明确具体做出规定。

  中央党校党建部教授任铁缨认为,程序性的规定应当是已经有了就不再写了;还没有的就等实施细则。李永忠也认为,没有涵盖的可能有待各省、自治区、直辖市党委,中央各部委,中央国家机关各部委党组(党委),根据《问责条例》制定实施办法。中央党校党史教研部主任谢春涛表示,没讲程序不是没有程序,《问责条例》说明,问责的开启是通过上级党组织发现。

  值得注意的是,《暂行规定》中被问责的党政领导干部对问责决定不服的申诉程序此次在《问责条例》中也未被提及。李永忠表示,《问责条例》根据党章制定,党章规定了党员的八项权利和八项义务,《问责条例》没规定的,既可以依据党章申诉,也可以依据2004年颁发的《中国共产党党员权利保障条例》第十三条进行申诉;而且既可以自己申诉,也可以对“党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的,有权逐级向党组织直至中央提出意见。”

  在问责路径方面,《问责条例》强化了自上而下的问责,规定问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。

  李永忠解释,由于各种主客观条件的制约,目前的问责还主要局限于上对下的问责方面。党代会闭幕后,只能通过党委、纪委来实行问责职能。自下而上的问责必须通过权力结构的改革,通过习近平所说的“形成科学的权力结构”来实现。

  对于上对下的问责中,是否会出现下级为上级“背黑锅”的问题,李永忠认为,在主要依靠自上而下的问责中,不排除这种可能性的出现。这可以遵循《党章》、依据《党员权利保障条例》和《纪律处分条例》来解决。在上述党的条规中,有这样的纠偏和救济渠道。

  制度反腐研究学者、北京大学中国政治学研究中心何增科教授告诉财新记者,与问责道理类似,惩治腐败的有效性=发现和查处腐败的概率+ 惩治的力度。提高发现和查处腐败的概率, 可以大大提高惩治的有效性。“中国惩治腐败的力度已经可以达到死刑,关键就是从选择性惩处走向普遍性惩处。”

  何增科根据高压反腐之后出现的不作为、廉而无能、廉而不为现象,提出了廉能政治的概念。他告诉财新记者,建设廉能政治绝不仅仅靠纪委就能实现,而是包括理顺薪酬等激励机制、增加透明度和参与度在内的系统工程。

  李永忠表示,“利剑高悬的威力在问责,利剑高悬的功夫却在问责外,问责的成功一定要靠政改。问责的终极目标,绝不能仅仅停留在追究领导干部和党组织的责任,必须寻找出现问题的根源在哪里。反腐、巡视、问责的终极目标,就是通过尽快设立政改试点,改革过分集中的权力结构和过分落后的选人用人体制,这两大根本性弊端,形成科学的权力结构和选人用人体制。”

  “全面从严治党,必须把严厉与严密分清楚。不能只抓严厉,不抓严密。”李永忠指出,问责是从严厉入手,去查找体制、机制、制度中的不严密弊端。如果只重问责的前一半严厉,而忽略通过问责要解决的后一半严密的问题。那么,问责的效果将会事倍功半。因为,仅靠严厉的问责解决不了权力结构和用人体制不严密的问题。”

责任编辑:陈宝成 | 版面编辑:刘潇
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