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葛剑雄委员:详解上千万流动儿童入学的三大难处

2017年03月13日 16:43 来源于 财新网
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教育财政体制让教育事业费难以跨地转移,流入地政府为流动儿童就学埋单的意愿和财力不足,超大城市疏解人口的趋势渐紧,是全国政协委员葛剑雄眼中流动儿童入学的三大难处
资料图:全国政协委员、复旦大学教授葛剑雄。视觉中国

  【财新网】(记者 陈少远 实习记者 吴迪)“我们的教育最紧迫的不是去建好的大学”,全国政协委员、复旦大学教授葛剑雄在接受财新记者关于流动儿童上学难的采访时,如此感叹。

  这位有“大炮”之称的全国政协委员,在两会上的关注点长年不离教育,流动儿童的受教育问题也是其中之一。他告诉财新记者,要解此难题,应强调各级政府责任,“如果这样,我们就对得起下一代了”。

  据东北师范大学中国农村教育发展研究院发布的《中国农村教育发展报告2016》计算,中国农民工子女的随迁率,正在不断逼近留守率。2015年,全国义务教育阶段在校生中,有随迁子女1367.1万人,留守儿童2019.2万人,农民工子女的随迁率达40.37%,留守率则接近60%。

  在葛剑雄今年提出的《进一步强化义务制教育,确保学龄人口入学权利》的提案中,他呼吁“为流动人口子女接受义务制教育创造条件”,“督促其家长或监护人送所有学龄人口入学”。

  他观察道,“有些地方本来已经让打工子弟入学了,但为了限制人口,又从限制入学切入,连同孩子的父母一起赶出城市。”

  虽然,2017年将全面落地的随迁子女“钱随人走”政策,被视为是流动儿童入学的利好信号;在2017年的政府工作报告中,也明确提出要“统一城乡义务教育学生‘两免一补’政策,加快实现城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖”。财政部部长肖捷在全国人大举行的记者会上还介绍,财政部已会同有关部门,建立了城乡统一的义务教育经费保障机制,实现了教育经费可携带(俗称“钱随人走”),主要包括生均公用经费基准定额和“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)资金两笔钱,“从今年春季学期开始,这项政策将实现全国统一”。

  但是,葛剑雄告诉财新记者,对于流动儿童群体来说,义务教育这项公共服务要实现真正的均等化,还有一段长路要走,“问题比较复杂,主要涉及三个问题”,对此“教育部没办法,它对各地中小学的责任是业务指导。”

  第一难:教育事业费难以“钱随人走”

  葛剑雄口中的首要问题是中国目前的教育财政体制。

  中国义务教育的责任主体是县级政府,并由“省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施”。这意味着,一个儿童接受义务教育,主要由县级地方政府的公共财政负责。

  而流动儿童跨地迁徙,接受义务教育的财政责任由谁承担?官方此前的政策思路是“两为主”(以公办学校为主,以流入地政府为主),而后又发展到“两纳入”(纳入城镇发展规划,纳入财政保障范围)。

  不过在实践中,却有不少流入地政府以财力不济为由,表示难接收流动儿童。

  例如在江苏,公开资料显示,在义务教育阶段,该省目前约有150万外来务工人员随迁子女。江苏省教育厅原副厅长倪道潜曾公开撰文分析,要保证这个群体在流入地平等接受教育,就需解决江苏现有教育资源不足的问题。为此,江苏省至少应投入增建学校所需的土地指标及基本建设经费,增加教师所需的编制及人员工资福利经费,以及增加学生所需的“两免一补”和生均公用经费等三项经费。

  目前建立的“城乡义务教育经费保障机制”,虽然明确了中央和地方政府对上述第三项责任经费(即随迁学生所需的“两免一补”和生均公用经费)的分担比例,但倪道潜坦言,“前两项(即基本建设经费、人员工资福利经费)的有关责任和经费分担比例,仍有待厘清。”

  囊括此三项经费的费用统称为“生均教育事业费”,它和生均公用经费相差悬殊。以上海为例,2015年该市在小学阶段的两项数字分别约为20000元和7400元。

  教育事业费以地方财政投入占据主体。但全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康在接受财新记者采访时指出,“详尽的教育事业费,社会公众还不知情。”

  如果流入地政府不愿意负责,流出地政府,又是否能为流至异地的本地户籍儿童教育埋单?葛剑雄指出,教育事业费“可能并没有交上来,比如放在建学校(的投入里),不一定就是可以抽走的现金。”在目前的财政体制下,“难转出去”。

  例如在乡村学校,100个学生中若有20个学生流动了,“是不是就要把其中20%的经费转走?”葛剑雄认为,如此一来,乡村教师和教学设施的维护又会面临问题,“的确有困难”。

  中央财政保证的生均公用经费虽然可以随着学籍转移到流入地,但是要让学生原籍地投入给当地学校的经费也跟着一起拨走,“中央政府很难做到”“流出地往往比较穷”。

  第二难:流入地政府承担力有限

  葛剑雄口中的第二个难题是,流入地和流出地教育成本的差异。一般来说,人口流入地的教育成本和质量,会高于人口留出地,因此“(随人走的)这部分钱也是不够的。”

  “假设河南的生均教育事业费是5000元,其中中央支付的1000元都随着人走,到了上海、南京,跟当地学生的(成本)差距还是相当大。”葛剑雄指出。

  目前,中西部地区小学阶段的生均公用经费基准定额为年生均600元。但这个经费标准,不论是和上海的小学阶段约20000元的生均教育事业费相比,还是和上海约7400元的生均公用经费相比,都相差悬殊。

  此前,上海的政策思路是用公共财政为流动儿童的教育买单。自2008年开始,上海市区内的打工子弟可进入公办学校就读;设在郊区、招收进城务工人员子女为主的民办小学,也有生均公用经费补贴,2016年这一标准已达到每生每年6000元。

  葛剑雄告诉财新记者,“这样一来就要补巨大差额,上海毕竟经济实力比较雄厚,还补得起。”但推行此举之初,阻力很大,比如有本地家长反对,不过推行之后,“流动儿童很快就能融入了”。

  葛剑雄坦言,如果全国其他大城市也要仿效上海的承担力度,“也有难处”。例如广州、深圳的流动人口数量比上海多,“财力虽然总体不错,但是人均(水平)低”。

  在这些地区,保障流动儿童上学,多半采取低标准的办法。“如果(随迁子女享受的经费标准)比本地标准低,就很难和本地学生放在一个学校,一校两个待遇是不行的。”为了变通,很多地区单独为流动儿童开办学校,例如打工子弟学校。另外,还有采取限额兜底的做法,例如一地的流动儿童有20万人,但流入地政府只能拿出10万名额安排入学。

  第三难:超大城市仍在疏解人口

  葛剑雄指出的第三个难题,是北京、上海等超大城市仍在疏解人口。

  “上海尽管愿意负担,现在也面临问题,因为要严格控制人口。”

  据《中国青年报》报道,2012年,上海市农民工子弟学校的在籍人数为13.6万人。到了2015年,随着流动儿童入学门槛提高,这个数字逐渐减少为9.8万人。

  根据北京和上海近年的官方规划,到2020年,北京和上海的常住人口目标分别限制在2300万和2500万。

  “如果放开随迁子女入学,流动人口不走,又怎么控制人口?”但葛剑雄建议,超大城市对于流动儿童上学要持理性态度,“如果北京不能进,那能不能到北京附近的河北上学?”,“总要有个条件”。

  “义务制教育和其他不同,政府必须保证。”葛剑雄认为,流动人口在城市工作、纳税,应享有社会保障和福利。

  葛剑雄指出,就算流入地政府无法保障义务教育阶段以外的随迁子女就学待遇,但至少,各地政府应落实对义务教育的保障责任,“挤出钱来让(流动儿童)受到良好的义务教育,实际上也是为了城市的明天”。  

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:王永
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