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陈锡文:征地改革为什么难推?

2017年03月20日 07:40 来源于 财新网
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土地不能被看做是单纯的生产要素。用好土地的关键不在于自由流动、而在于规划;“三块地”改革中,征地改革推进困难,拿不出成果,需要从另一面集体经营性建设用地入手;工业用地低地价甚至倒贴,再也不应继续
资料图:陈锡文 视觉中国

  【财新网】(记者 黄子懿)土地不能被看做是单纯的生产要素,有必要对其流动与用途进行规划和管控,后者是如何利用好土地的关键。近日,全国政协常委、中农办原主任陈锡文如是表示。

  “一个国家与社会的财产制度是建立在土地制度基础上的,土地制度是一个牵动全局的大制度。”3月17日,陈锡文在清华大学中国农村研究院做“农村土地制度改革”学术讲座,全面阐述了他对现阶段中国土地改革的思考和认识,

  陈锡文表示,无论是何种土地所有制,世界各国对土地的管理都区别于其他生产要素。他认为,用好土地的关键不在于自由流动,而在于规划。

  “规划也不是政府自己制定的,是要通过经济社会各方面的意见才能形成。规划红线一动,就是利益切割的大调整。”陈锡文说。

  他认为,目前进行中的“三块地”(即集体经营性建设用地入市、宅基地改革、征地改革)试点,征地制度改革难度较大、进展缓慢,因而需要从其另一面集体经营性建设用地入手。其核心就是要处理好集体土地入市后,对不同所有制性质的用途规划与收益分配。

  “留给各地试验的时间不多了,这是很难的事儿。有的肯定能出成果,有的肯定出不了。”陈锡文说,“征地制度改革我相信肯定拿不出成果,但是宅基地和集体经营性建设用地入市,有的地方是可以做的很好的。”

  “公共利益”缘何难以界定

  2015年,中国33个县(市、区)被依法授权开展农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度等“三块地”改革试点。其中,征地制度改革有3个县试点,集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革各有15个试点县。

  据陈锡文透露,这是33个县自愿选择的结果。“征地制度改革只有三县选。因为难度太大,选了之后有两家又不想干了。 这事儿没法弄,国家法律不改,他们怎么改?”

  宪法规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这是征地制度最核心的法律依据之一,但如何界定“公共利益”却一直是争议的焦点。

  陈锡文回忆,中共十六大之后,时任国务院总理温家宝就提出尽快制定“公共利益”目录,但国务院法制办、国土部等部门研究后发现难度极大、迟迟未拿出方案。“因为用地的性质、类别太多,一下子提不出来。目录漏写或者多写,都是大麻烦事儿。“

  在温家宝要求之下,陈锡文等目录制定的参与者考察了国外情况,发现国外界定公共利益的方式无非三种:

  ——第一种与中国类似,提出可因公共利益而征收土地,但不做明确界定,遇到具体情况再具体分析;

  ——第二种以日本为代表,尽可能穷尽一切制定公共利益目录,通常每过数年名单就会更新一次,不断延长增多。陈锡文表示,“日本现在也在琢磨这事儿很难办,因为到最后不知道多少种才是公共利益”。

  ——第三种是以美国、加拿大为代表的北美国家。陈锡文表示,美国法官告诉他,土地的公共利益不需要法律规定,因为这是社会常识。他表示,美国的征地纠纷与中国不同,通常是政府起诉不肯让出土地的地主,并且法院判决只管行为、不管价格,因而会出现政府胜诉但买不起地的情况。

  “就我们处在的发展阶段而言,如何去界定公共利益,这对我们来说是个大考验。”陈锡文说,“现在很多专家都希望把公共利益用地的目录拿出来,但我个人觉得这件事儿很难很难。”

  集体土地入市后的用途规划与收益分配

  虽然征地制度改革推进缓慢,但陈锡文认为,“集体经营性建设用地入市和征地制度改革本来就是一件事的两个层面”,可以通过前者改革反推后者。

  关键在于入市之后的用途规划与收益分配。目前集体土地入市之后被严令禁止参与房地产开发,多用于工业、仓储用地,少量被用于商贸用地。“土地利用的规划,在管理层面上要高于土地所有权。”陈锡文表示,搞房地产和搞工业的地价差异有8倍-10倍,因而要通过规划解决土地增值的收益分配。

  他表示,土地增值需要基础设施的配套与公共设施的完善,所需资金需政府投资,所需土地也需政府征收。“相当多的土地需要变成公共设施、生态用地,不能用于卖钱的。”

  “最终能有多少地能用于商业性开发?我们国家我还没算清楚,但可以从台湾的情况看。”陈锡文透露,台湾法律规定,征收土地用于城市新区扩展的,农民获得的补偿不能低于新区土地增值价值50%,最低不能低于40%。农民可以自由选择是土地还是资金作为补偿形式。“你也可以理解为,台湾农地变为城市建设用地的过程中,农民需要要捐出50%-60%的地用于城市建设。”

  同时,台湾还规定,所有新城建设不能用现有的财政收入,建设资金需自求平衡,因而政府会审慎评估并做好土地规划。陈锡文透露,据台湾的规划经验,被征收土地用于基础设施、公共服务、生态绿地等无法直接获取收益的土地大约也需占40%,“否则没有投资环境,没人来”。加之补偿农民的40%土地(资金),只有大约20%可用于开发。

  “通过这个案例,我想说明一个道理:政府拿太多是不对的,但是农民也不是可以全拿的,全拿走了城市化就没有办法搞了。”陈锡文认为,就中国来讲,征用土地中可用于招拍挂的比例低于三分之一,但每一亩的都必须公平补偿农民。

  “集体经营性建设用地入市是考验我们规划能力的,对不同所有性质的土地用同一个规划来调控;其次就是要研究出合理的、都能接受的土地增值收益的分配机制。”陈锡文说,“这两件事情如果解决了,征地问题就可以解决了。”

  工业用地制度亟待改变

  城镇建设究竟需要多少用地?陈锡文说,算下来的账是“很恐怖的”。

  根据住建部数据,截至2015年底,中国城市、县城、建制镇三级城镇构架总建成面积为11.12万平方公里,而根据国土部此前规定,城市人均用地目标严控在100平方米以内。“这个标准是偏高的,到纽约、巴黎、法兰克福去调查,人家一般都是70-80平方米。”陈锡文表示,按照2015年底城镇常住人口数量7.7亿计算,中国城镇常住人口人均占用了145.5平方米,严重超标。

  “如果真按照100平方米标准来,已经建成的城镇面积可以装进去11.12亿城镇居民,我们从来没有规划这么多人。”陈锡文表示,即使按照2030年15亿人口(考虑二孩因素)、70%的城镇化率需承载10.5亿人来看,现有城镇面积也已然足够。

  问题出在工业用地。陈锡文表示,目前中国城市中的工业用地比重太高,基本都在25%、甚至30%以上,“这种现象在全世界的城市是看不到的。”他表示,发达国家城市建设用地中,工业用地占比一般不会超过8%。

  除了中国工业化进展速度较快,他认为,制度设计也是一个很大原因。后者主要体现为工业用地使用权期限太长、且出让价格极低。

  目前,中国的工业用地使用权期限最高为50年。陈锡文透露,根据国家工商局2008年-2012年的统计,中国企业存活期小于5年的占59.1%,在6年-9年间的占24.9%,10年-19年的占12.8%,能存活20年及其以上的仅占3.8%。他认为,这一数据在“双创”热潮下可能“还要恐怖一点儿”。

  “从全世界的经验看,都找不到什么理由,给工业用地50年时长。”据他了解,美国62%的企业存活不到五年,甚至美国世界500强企业平均存活期也仅在40年-42年间。为此,他还专门去中国工业管理水平最高的上海调查,发现上海市级工业园区的企业平均存活期8.5年。

  同时,工业用地出让价格还极低。陈锡文透露,针对中国102个城市的统计资料显示,工业用地出让价格约800元/平方米,而住宅用地约为5800元-6000元/平方米,商贸约为6000元-7000元/平方米。地方政府此前为了招商引资,提出低地价、甚至零地价、倒贴出让土地,导致工业用地浪费严重。

  “土地都是从农民手里征过来的,凭什么给企业不要钱,那给农民的补偿谁出?这个钱就放在了住宅用地的供价去了。”陈锡文说,“这个制度再也不能让它持续下去了,既伤害了农民,又伤害了市民。”

  “很多地方有大量的闲置土地利用率很低,很多企业僵尸了多少年还在挺着,就是看到了地价上涨。只要你一变规划,他不仅马上亏损补齐不成问题,还立即巨富。所以政府很难搞二次开发,非常难。”陈锡文表示,目前很多地方已就如何高效利用工业用地进行探索,比如,上海松江区新桥镇等等。

  “如果真正规划好,那么我们的城市开发就算再要征地,也征不了多少。”陈锡文说。

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:刘潇
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