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养老金争议再起 个人账户何去何从?

2017年06月26日 09:49 来源于 财新网
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中国正在酝酿养老保险综合改革,其中职工基本养老保险个人账户何去何从倍受关注。有学者认为,出于社会公平的考虑,不应继续扩大个人账户在基本养老保险制度中的规模,否则将与收入再分配的目标相违背
近日,中国社会保障学会会长郑功成在于北京举行的“基本养老保险个人账户研讨会”上公开表示,当下基本养老保险个人账户规模不宜扩大,而应维持现状,乃至逐步缩小个人账户规模,否则无从体现社会公平。图/东方IC

  【财新网】(记者 刘佳英)距离职工基本养老保险制度建立近20年,围绕个人账户的争论至今不休。近日,中国社会保障学会会长郑功成在于北京举行的“基本养老保险个人账户研讨会”上公开表示,当下基本养老保险个人账户规模不宜扩大,而应维持现状,乃至逐步缩小个人账户规模,否则无从体现社会公平。

  在郑功成看来,社会养老保险最卓越的功能是“互助共济”,在初次分配的基础上,实现收入再分配,进而缩小贫富差距,但如果继续扩大基本养老保险制度的个人账户规模,在基本养老金层面过分强调“多缴多得”,这将扩大收入分配差距,也不利于建立多层次的养老金制度体系。

  但学界也有观点认为应扩大个人账户比例。5月10日,社保专家、中国社科院美国研究所所长郑秉文曾在深圳创新发展研究院演讲时表示,应放弃“再分配是穷人占富人便宜”的观点,而用全新的视角来看待社保公平,强调“精算平衡”和“多缴多得”,扩大个人账户比例。

  公开资料显示,目前在中国,养老保险体系依据参保人群大致分两种,一种是城镇职工养老保险制度,正式建立于1997年,主要覆盖企业职工,自2015年开始,机关事业单位养老保险制度逐步与企业职工养老保险制度并轨。另一种是城乡居民养老保险制度,参保人为农民、学生等群体。

  两种基本养老保险制度,筹资模式和待遇计发方式不同。其中,企业职工养老保险由职工和单位共同缴费。一般情况下,单位按其上年度在岗职工平均工资总额不超过20%的比例缴费,所得全部划入统筹基金,职工按其上年度月平均工资的8%缴费,所得划入个人账户。

  截至2016年末,根据国家统计局公报,全国参加城镇职工基本养老保险人数近3.8亿人,参加城乡居民基本养老保险人数约5.1亿人。也就是说,当下围绕个人账户的争论,未来将陆续影响近3.8亿城镇职工基本养老保险参保者。

  四次争论高潮

  历史上围绕个人账户的争论,据中国经济体制改革研究会前会长宋晓梧介绍,曾有过三次争论高潮,当下的争论高潮可算作第四次。每次争论高潮的重点虽然不同,所处时代背景也不同,但问题指向却类似。

  第一次争论高潮始于1989年,当时正处于企业职工基本养老保险制度确立前夕,关于要不要把个人账户引入企业职工基本养老保险制度,学界、政府内部意见不统一。反对者认为,个人账户私有属性更强,应作为补充性养老保险制度而非基本养老保险制度的一部分,支持者则认为个人账户也具有公共属性,可与统筹基金共同组成基本养老金。

  1993年,十四届三中全会首次在全国层面,明确把“统账结合”作为社会基本养老保险制度的改革方向,第一次争论高潮的最终结果显而易见。但随即到1996年-1997年间,个人账户规模该做多大又成问题,有的试点地方做到了11%,有的只有8%,这导致职工流动出现困难。

  于是1997年,国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,将“本人缴费工资11%的数额”作为个人账户的规模确定下来。理论上个人账户为参保者所有,可在制度转轨初期,很多老人退休前没有缴纳费用或所缴费用不足,政府财政补偿又不到位,一些地方便挪用个人账户资金,填补转轨成本缺口,形成了后来很多学者担忧的“空账”。

  到21世纪最初几年,职工基本养老保险个人账户的“空账”规模已达数千亿元,从学界到政府内部,都有人担心随着老龄化趋势的加剧,“空账”规模越滚越大,下一代人老去后恐面临养老金支付风险,第三次个人账户争论高潮由此产生,包括要不要做实个人账户,如何减少将来的养老金偿付风险等一系列问题。

  争论的初步结果是,2001年《关于完善城镇养老保障体系的试点方案》(下称《方案》)的出台。《方案》决定,让辽宁省率先尝试,把个人账户从11%调整为8%,个人账户基金缺口则由中央财政和地方财政按75:25的比例给予补助。

  后来又陆续有十多个省份加入做实个人账户的试点,但在2010年,中央政府特批辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放养老金,这在一些学者看来,已说明了当下做实个人账户的困难。而目前有些省市做实个人账户的实践仍在继续,但已有学者提出了采取名义账户制的可能性。

  宋晓梧表示,从制度的稳定性和连续性考虑,可考虑将职工缴纳的8%个人账户做成名义账户,达到平稳过渡的效果。郑秉文则一贯认为,名义账户就像“银行贷款”,账户里钱虽然投资或放贷去了,但到退休时连本带利全都可以取出来,完全归个人。

  何为社会公平

  但究竟要做小还是扩大个人账户规模,仍是当下争论的焦点。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧在6月17日的研讨会上表示,没有价值判断的社会政策研究是毫无意义的,尤其在中国现在的发展阶段,一项制度所蕴含的价值理念更显重要。因此要从这个角度出发,审视目前统账结合的职工基本养老保险制度存在的问题。

  根据国务院1997年发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,个人账户储存额,每年参考银行同期存款利率计算利息,可以继承,但不可提前支取。统筹基金部分采取现收现付制,即年轻一代为上一代人养老,当期征缴的费用当期发放。

  具体到退休金待遇上,当职工基本养老保险参保人退休后,其所获得的基本养老金将由两部分组成,一部分为社会统筹养老金,与个人缴费年限、统筹地区上年度月平均工资等因素有关,资金实际上来源于当期年轻一代的缴费。另一部分则为个人账户养老金,每月标准为个人账户储存额除以计发月数,不考虑通货膨胀等现实因素,理论上个人账户储存额越多,参保人获得的个人账户养老金越多。

  但唐钧认为,几乎所有国家的基本养老保险制度实质上都是现收现付的,老人退休时所获得的待遇,是由当时经济发展的供给水平所决定的,而非由其缴费水平和缴费规模决定,如果扩大个人账户,让个人账户对基本养老金的意义增加,则富人缴得多,个人账户积累得多,将来从基本养老保险制度得到的待遇也比穷人多,这背离了二次分配的初衷。

  郑功成则认为,起到稳定基石作用的公共养老金,必须由政府参与并扮演信用担保人角色,让公共养老金能够促进收入再分配和社会公正,给参保人提供稳定的安全预期,如果简单地把多缴多得的激励机制搬入社会基本养老保险制度,强调个人账户积累在公共养老金中的作用,这就与公共养老金追求的社会公平存在价值冲突。

  不过,理想状态下的社会公平,在现实的制度建设中往往面临许多挑战。对于扩大个人账户,引起的社会统筹部分缩小、再分配功能变弱等后果,郑秉文曾表示,公众对增加社保待遇的需求很大,但每年应收缴的社保费用中几乎都有1/3没有收回来,如果经济发展态势比较好,财政每年能补贴几千亿甚至更多,但一旦经济下滑,就会出现问题。

  “社保的可持续性与公平性是皮和毛的关系。如果财务不可持续,公平性就无从谈起。”在郑秉文看来,社保的财务可持续性是第一位的,如果公众不愿意按照实际的工资收入缴费,导致该收的钱收不上来,应当想办法激励人们多缴多得,扩大个人账户,而这种可持续性是社保“大公平”含义的外延。

  前车之鉴

  前述两种意见的出发点均与中国老龄化的现实密切相关,并在一定程度上代表了当下学界关于基本养老保险个人账户规模的主要观点。而在世界范围内,也有很多国家曾经或正在推进基本养老保险制度改革,中国或能从其中得到经验或教训。

  中国人民大学劳动人事学院副教授杨俊在17日举办的研讨会上介绍称,智利曾于1981年将养老保险制度从现收现付制,改为完全积累的个人账户制度,试图通过“多缴多得,长缴长得”的制度设计,激励就业者更多地参保、缴费。

  但30多年过去后,智利个人账户养老保险制度的覆盖面仍只有56%左右,参保雇员平均缴费年份只占其就业年份的一半左右。而在养老金收益水平上,个人账户积累制的关键本来在于,缴费进入个人账户之后的投资回报率,要明显超过工资增长率,但从智利的情况来看,个人账户的投资回报率不会长期处于高位。

  2016年7月和8月,智利曾爆发了有上百万人参与的大游行,其主要原因便在于养老金给付过低。据中国社科院人口与劳动经济研究所助理研究员王新梅介绍,智利领取养老金的人中,91%的人拿到的养老金不及智利最低工资的62%,这已经说明完全积累制无法应对人口老龄化的风险。

  王新梅还表示,世界上大多数发达国家都没有采取强制缴费的个人账户积累制,就算有些国家发展了自愿参保的积累制养老金,也是建立在“已有充实的、覆盖了全体国民的、防止老年贫困的(最低)养老金制度的基础之上”。

  反观中国,目前大多数老人还无法从公共养老金中得到最低生活的保障,如果在这一情况下还坚持继续扩大已经高达8%的个人账户,坚持强制性参保的积累制,不仅无法激励参保者多缴费,还会使老年人的养老金面临来自资本市场的风险。

  但郑秉文持不同意见。郑秉文曾发文表示,当参保人自己为自己缴费,或者别人为自己缴费的时候,积极性相对较大。假设参保人工资是70000元,当个人账户扩大到16%,除个人缴费的8%之外,单位雇主缴费中的8%也划入个人账户,相当于个人每月缴纳560元,实际个人账户可获得1120元,算上利息一年将超过1.5万元。

  再以2013年的数据为例,“2013年所有人加在一起的工资实际收入是9.64万亿(元)”,刨除其他因素,本来收上来的钱至少应该有2.7万亿元,但实际上只有1.67万亿元。如果扩大个人账户能激励参保人按实际工资收入缴费,增加的1万多亿元可以用来提升养老金的替代率水平,或者维持当前养老金替代率水平不变,从而降低缴费率。

  郑秉文还认为,养老金制度有很多目标需要实现,比如纵向的、终身收入的平滑功能,保险的功能,再分配的功能等等,但在任何一个国家要同时实现这些功能都是不可能的,只能一个个去实现,如果没有最优的方案,就先选取次优方案,先保证制度健康、可持续。

  多层次养老金体系

  目前养老保险综合改革方案尚未出台,个人账户何去何从无从得知,预计各方争论仍会持续。但对于中国应走向多层次的养老保险体系这一目标,政府、学界大多已有共识。

  西安交通大学公共管理学院教授张思峰表示,城镇职工基本养老保险制度最初采取“统账结合”的方式,在统筹基金之外还设立个人账户,是想调动参保者积极性,减少改革阻力,现在个人账户收益率较低,虽然已动摇了年轻人对养老保险制度的信心,激励作用在减弱,但为减少社会震荡,盲目扩大个人账户或取消个人账户都不可取。

  关键仍是建立多层次的养老金体系。郑功成特别强调,“我们需要一个层次分明、价值取向鲜明、结构合理的多层次养老金制度体系,而不是使命错位、功能紊乱的多层次体系”。这个体系应当以基于公平并遵循互助共济规则的公共养老金为稳定基石,以兼顾公平与效率并具有公共政策导向的职业或企业年金为有效补充,以基于效率并服从市场交易规则的商业养老金为水平提升。

  郑秉文则认为,除建立以国家举办的基本养老保险为主体、雇主举办的企业年金和机关事业单位举办的职业年金为补充、个人投资购买的商业养老保险为基础的三层次养老保障网络外,中国的养老保障体系还应调动慈善事业、社会力量等多种资源参与构建老年安全网络。

  而在改革过程中,一些欧洲国家的“微调参数”的做法或可借鉴。中国社科院学部委员周弘则介绍称,很多欧洲国家养老金制度改革,都试图解决财政可持续性的问题,但都发现重新定位政府、企业和个人的责任,更多地利用市场资源,直接做结构调整是很难的,社会不能接受。

  因此大部分国家最终还是采取了参数改革方式,即微调缴费年限、退休年龄和待遇水平等主要参数。比如,根据人均预期寿命调整退休年龄,根据物价水平调整养老金增长率,根据最后25的工资而非最后10年的工资确定个人养老金待遇等。周弘表示,参数改革可适当降低公共养老金替代率,让公共养老金能够体现社会公平和基本保障,再让市场去体现差别。

  2017年初,国务院发布《国家人口发展规划(2016-2030年)》,曾提出将“实施渐进式延迟退休年龄政策,逐步完善职工退休年龄政策,有效挖掘开发老年人力资源”。对此郑功成曾告诉财新记者,尽管延迟退休年龄不完全是为养老金考虑,但却“对于延缓养老金支付的高峰,延缓基金压力有帮助”。

责任编辑:任波 | 版面编辑:李丽莎
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