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【企业家精神访谈录】陈甦:构建新型政商关系需要法治保障

2017年10月09日 07:54 来源于 财新网
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中国社科院法学所研究员陈甦认为,政商关系做到“亲”和“清”,关键在政不在商,有怎样的法治,就有怎样的营商环境
中国社科院法学研究所研究员、中国法学会商法学研究会副会长陈甦。图片由采访对象提供

  【财新网】(记者 萧辉 实习记者 秦梓奕)中共中央出台以企业家为主题的专门文件,在企业界和学术界引发持续讨论。中国社科院法学研究所研究员、中国法学会商法学研究会副会长陈甦接受财新记者专访时表示,中央出台这份文件,最重要的作用是优化市场环境,稳定社会预期,增强企业家信心。

  “企业家是市场活动中最具环境敏感性和政策反应力的主体,企业家群体的健康成长与优化提升,最需要良好的法治环境。”他表示,政商关系做到“亲”和“清”,关键在政不在商,“在一定程度上,有怎样的政府,就会有怎样的政商关系”。

  陈甦的主要研究领域为经济法、民商法,曾参与《物权法》《公司法》《证券法》等法律的立法活动,目前正根据单位安排参加民法典编纂工作。

  企业家最需要良好的法治经济环境

  财新记者:十九大召开前夕,中共中央、国务院发布了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》(以下简称《意见》)。总体上,你怎么评价这个文件?

  陈甦:《意见》所体现的政策理念及措施是改革开放基本国策和依法治国基本方略在当前阶段的必然延伸和具体适用。实行改革开放尤其是发展社会主义市场经济,很重要的一个政策导向就是培育、保护企业家,因为企业家是市场经济中创业创新能量集中的群体,既是社会主义市场经济运行必然形成的能动要素,也是社会主义市场经济进一步发展的推动力量。

  改革开放以来,党和国家始终重视培育企业家群体、发挥企业家作用。例如十八届三中全会关于全面深化改革的决定中就提到,要“建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用”;十八届四中全会中关于全面推进依法治国的决定,提出了完善社会主义市场经济法律制度的六个导向,即“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管”,这六个导向也都涉及了企业家群体的价值取向、利益需求、经营机制和行为规范。

  这次《意见》将有关企业家的政策理念及措施予以集中阐释和明确宣示,有利于营造企业家健康成长环境,弘扬优秀企业家精神,更好发挥企业家作用。十八大以来,中央在治国理政方面有很多新理念新思想新战略,《意见》就是一个最新的例子,表明国家治理体系又有了一个方面的更新完善,国家治理能量又有了一个方面的有效提升。

  财新记者:你认为《意见》的出台能解决什么问题?

  陈甦:《意见》最重要的作用是优化市场环境,稳定社会预期,增强企业家信心。随着我国经济发展进入新常态,国家一系列改革开放措施有效应对了各种挑战,开创了经济发展的新局面,也为企业家施展能力、展现才华、实现价值提供了广阔的用武之地。

  但毋庸讳言,随着近两年中国经济增速放缓以及连带着民间资本投资放缓,部分企业家扩大境外投资甚至移民的现象有所增加。尽管其中原因多样,但部分企业家在一定程度上缺乏安全感、存在政策疑虑、市场信心不足也是其中较为重要的原因。这个文件的出台就是以坚持改革开放和推进依法治国的精神、科学认识企业家作用和尊重企业家价值的理念、以及大力促进企业家发展和有效保障企业家权益的措施,进一步改善企业家创业创新、经营管理的市场环境,增强企业家对市场环境和社会环境的认同,巩固企业家对国家政策和政府社会的信任,提升企业家对改革开放和依法治国前景信心。

  企业家是经济活动的重要主体,具有很强的创业创新和经营管理能力,在改革开放尤其是社会主义市场经济体制确立以来,他们为积累社会财富、创造就业岗位、促进经济社会发展、增强综合国力做出了重要贡献。同时,企业家有高度的政策敏感性,因其对资本的把控能力,又有很强的政策反应力。由于企业家的“市场候鸟”属性,他们对社会的评价、对国家政策的反应、对法治的态度,其实能对整个社会起到一个导向、带动作用。中央专门出台的这个《意见》,着眼于企业家这个群体,效应却及于全社会,确实是一个意义重大的文件。

  就《意见》中的各项具体措施而言,显然是在对当前经济体制改革态势、市场经济发展与法治建设状况、企业家群体需要、社会心理期待等充分掌握的前提下制定出来的。只要《意见》倡导的理念据实贯彻,规划的举措充分实施,再加上各种配套措施相辅相成,一定会实现《意见》的政策目标。

  财新记者:我们注意到,《意见》提出了四个基本原则,排在首位的是“模范遵纪守法、强化责任担当”;《意见》布置了九个方面的任务,排在首位的是“营造依法保护企业家合法权益的法治环境”。法治环境对于企业家健康成长,对于弘扬企业家精神有什么作用?

  陈甦:首先要说明的是,“企业家”并不是一个法律概念。在法学范畴,与企业家最接近的概念有投资者、经营者、股东以及公司董事、监事、高级管理人员等,“企业家”与这些概念互有交集,例如投资者可能是企业家也可能是一般股民。

  我们说企业家不是一个独立的法律概念,但这并不是中央这次出台的文件没有法治意义,事实上这个文件具有重大法治意义。例如从法律适用上看,在很多法律制度中,如产权制度、合同制度、企业制度等,有的较多适用或专门适用的对象就是企业家;相应的,对有的法律制度应用最多的主体也是企业家。可以说,企业家是最强烈的法治需求群体之一。因此在立法、执法、司法过程中,政策上要考虑到企业家的性质、能力和需求。

  市场环境最核心的内容是法治环境,市场规则体现为法律规则才能被有力实施,可以说有法治才会有真正的市场经济。十八届四中全会指出,社会主义市场经济本质上是法治经济。企业家要在市场环境中开展他的创业创新、发挥他的作用,最需要的是良好的法治环境。没有一个好的法治环境,企业家地位就无从尊重,权益就无从保障,信心就无从确立,作用就无从发挥。《意见》把营造法治环境作为首要措施,这是符合市场经济和法治建设规律的。

  财新记者:民法是市场经济的基本法,对于营造公平的市场环境有重要作用。在《民法总则》出台以后,民法典各分编正在加速推进,目前进展如何?民法典的制定于企业家有何关系?

  陈甦:在民法典编纂工作中,中国社会科学院是参加单位,我受单位指派组织法学所相关科研人员参与民法典编纂工作。今年3月出台的《民法总则》反映了我国法治建设的最新成果,为民法典其他各编的顺利编纂打下了良好基础。《民法总则》已于10月1日开始实施,它对中国法治环境建设包括企业家健康成长环境的建设,具有很大意义。民法典各分编,按照立法规划正在顺利进行中。

  前面讲了,企业家不是一个法律概念,法律不可能针对企业家做出专门特殊规定,但在民法典中跟企业家相关的条款还是比较多的。比如《物权法》中有关财产权利保护的有关内容,《合同法》中在企业经营管理中应用的各种合同。另外,实现《合同法》的宗旨需要讲究契约精神,而企业家在信守合同、诚信履约方面要起带头作用。可以说,坚定信任法律、严格遵守法律、有效应用法律,是企业家精神的重要内容。

  我个人认为,真正的企业家可能并不需要某个法律条款对他特别有利,而是希望这个条款公平合理,并且能够得到切实执行。总体上看,法律的具体条款不可能对企业家有特别待遇,相反,像《消费者权益保护法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律,要求企业家履行的义务和责任更多。法律给企业家更多责任与尊重保护企业家并不矛盾,责任担当也是企业家精神的重要内容。说到底,企业家需要的有利于其健康成长的法治环境,是法治的体系化公平合理、系统化统一协调、机制化有效实施。

  财产安全是最基本的安全

  财新记者:我们注意到,《意见》重申要保护企业家的财产权。去年中央专门出台了产权保护的文件,也强调了这一点。

  陈甦:中央对产权保护的社会意义和法治价值有充分的阐释与宣示,多次提出要加强保护产权,这是非常明确的政策取向。十八届三中全会的决定中有一句话很重要,就是“公有制经济财产权不可侵犯,非公有经济财产权同样不可侵犯”。我第一次听到这句话有振聋发聩的感觉,我认为这是具有宪法意义的政策宣示。

  什么是财产权?一般人理解财产权就是财产,其实两者不一样。财产是从物质属性来讲的,而产权则是社会属性的法律概念。当一个主体拥有财产得到法律的确认和保护,这才是拥有产权。

  为什么要保护产权?因为产权是附着于财产上的社会承认和法律认可,保护产权就是保护财产的依法获得过程和结果。依法保护产权,实在就是在保护法律自己的权威与尊严。所以说,在社会主义社会,产权是通过社会主义法律许可的方式获得的,依法保护产权,就是保护社会主义法律制度,就是保护改革开放政策的实施过程及其结果。

  产权有充分保障是社会信心得以坚定的基础。人们为什么愿意在这个社会中生活、生产并寻求发展,是因为对社会有信心,而社会信心最基本的建构基础之一是财产安全感。一个人只有知道自己合法财产不会被非法侵犯,自己的创业规划、经营活动不会被非法干预,才会形成一个安全预期,于是这个人就会有信心进而寻求发展。在社会安全体系中,财产安全是最基本的安全。可见,产权保护在维护社会安定、坚定社会信心方面起到最基础的作用。

  财新记者:你怎么看待当前的政商关系问题?《意见》提出构建“亲”“清”政商关系,应该如何着手?

  陈甦:当前的政商关系存在以下几个问题:在政策公开性、政府执法公正性、政府对社会成员的公平性等方面,还有很多做得不够;政府对经济领域干预过多,存在监管滥用现象,同时也在某些领域存在监管不到位的问题;另外就是廉洁问题,政商关系中的腐败现象仍然存在。

  “亲”“清”新型政商关系的提出,抓住了政商关系建构的关键要素和核心理念。就我理解,从政府角度看,“亲”就是亲民之心,亲力之为,亲戚之道。亲民之心,就是要以全心全意为人民服务为宗旨,包括在职权范围内,依法依规为企业家服务;亲力之为,就是要恪守职责,勤勉尽责,勇于担责;亲戚之道,就是政府对待企业家要近而有距,热而有度,帮而有谱。

  “清”,就是透明、纯粹、干净。透明就是提高政府公开透明度,规则公开、政策公开、政务公开;纯粹就是提高政商关系法治化水平,凡事依法依规,公事公办;干净就是提高政商关系的伦理层次,不掺杂腐败因素、不道德因素在其中。

  我认为,政商关系要做到“亲”和“清”,关键在政不在商,因为政府是公权力的拥有者,是政商之间事务的决定者,是政商关系建构的主导者。例如,如果政府在市场规制方面完全做到公开公平公正,商人就没有必要也无法通过行贿获得商业机会;如果政策有明确预期,商人自己会做出合适的商业判断。因此,营造新型政商关系无论“亲”也好、“清”也好,关键点与主导权均在于政府,而法治起到保障作用。在一定程度上可以说,有怎样的政府,就会有怎样的政商关系;有怎样的法治,就有怎样的营商环境。

  财新记者:《意见》还提出要建立容错机制,特别是对于国有企业家,在企业发展中大胆探索、锐意改革所出现的失误,要予以容错。这是比较有新意的内容。

  陈甦:《意见》中说的容错机制,更多地是针对国有企业家。国有企业家和民营企业家一样都是企业家,他们在投资、经营、管理企业上有一致的地方,在企业家精神培养方面也有共同的地方,比如爱岗敬业、遵纪守法、艰苦奋斗,创新发展、专注品质、追求卓越,服务社会、敢于担当,这些都是共性的东西。

  但是,国有企业家与民营企业家也有很多不一样的地方。首先在产权归属上,两者所服务的企业所有制性质不同。其次在规范约束上,民营企业家靠法律、行业伦理来规范,国有企业家在法律和行业伦理之外,还要受到党纪政纪的约束。再次在经营后果上,民营企业家决策正确自己受益,错了自己承担损失,而国有企业家,委托人是国家,如果决策错误带来的损失需要国家承担。与民营企业家相比,国有企业家既要承担法律责任、经营风险,同时又要承担纪律责任、政治风险。这样一来,国有企业家的责任与风险就扩大了。

  如果不能正确认识和处理国有企业家的责任,国有企业家就会在复杂的体制环境中倾向于规避风险,选择少作为甚至不作为。在我所了解的一些经济纠纷中,国有企业一方往往不愿意接受调解,这是因为如果选择调解,就意味着互有让步,尽管这种让步可能有利于解决纠纷、方便经营,但很有可能被指责为“不负责任”或“导致国有资产流失”,所以,一些国有企业家在处理企业间纠纷时就宁愿选择不调解,而让法院直接判决。判决结果即使有所不利,也至多是经营责任,从而规避可能的政治风险。

  国有企业在出现问题时,究竟是违纪所致还是经营判断失误,很多时候往往分不清楚,这导致国有企业家过于谨慎小心,宁肯无功,不可有过。不减轻国有企业家这种思想负担和责任包袱,国有企业改革就难以深入进行。这次《意见》专门关注到这个问题,针对国有企业家提出容错机制,允许企业家去大胆尝试,允许犯错误。这其中的核心问题是如何区分错误的性质,到底是国有企业家违纪违规所犯的错误,还是商业判断失误所犯的错误。如果涉及到的是有令不行、有禁不止、主观故意、独断专行、不当谋利,这属于违纪违规行为,要严厉处置;如果企业家在履职过程中出现商业判断上的失误,要予以容错,对于这种失误的后果可以免责。今后在国企立法和纪律规范上,要以制度形式区分违法违纪与经营判断失误的性质及具体情形,以利于国有企业家敢于创新、勇于履责。

  企业家应该顺势而为

  财新记者:根据你的观察,中国的企业家是怎样一群人?他们有哪些担忧?

  陈甦:中国企业家有非常积极正向的一面,比如他们非常勤奋,有创新精神和应对风险的勇气,甚至有比较强的冒险精神。但中国企业家自身也存在一些问题。第一,民营企业家在信任感方面,更信任血缘亲属关系,人情社会的色彩在他们身上体现得比较浓;第二,在经营活动中,中国的企业家过度依赖公权力,尤其是公权力中的私人关系,甚至将公权力关系私人化;第三,在经营手段、纠纷处理手段方面也存在失度的地方,比如有的人动用私人关系,将民事纠纷刑事化;第四,他们对法律还是缺乏充分了解和有效利用,尤其对于如何有效运用法律,企业家在这方面水平要提高。

  我不是企业家,对于企业家担忧没有贴近观察,只能大致谈谈。就想当然而言,我认为当前企业家首先是对公权力过强有担忧。企业家过度依赖公权力和他们对公权力过强的担忧是同时存在的两个方面。其次,他们担心政策不稳定。中央大的政策方针是稳定的,但具体的地方性政策或部门性政策却经常处于不稳定状态,例如有的地方换一个领导就换一个建设理念、发展规划,这种不稳定性给企业家经营带来困扰和困难。再次,一些地方政府存在诚信问题,对于企业家与政府之间的合作投资项目,有时政府不能严格履约,甚至换了一个领导就不承认已经签过的合同,这是一个大问题。

  财新记者:我们在采访接触中总体上感觉,中国的企业家群体比较焦虑。对他们你有何建议?

  陈甦:我可以提出一些共勉的看法。一是要保持信心,要相信改革开放的大政方针坚定不移,相信依法治国的基本方略坚定实施,相信社会在不断进步。从中国改革开放近40年的历程来看,我们应该有这个信心,因为经济要发展、社会要稳定、法治要进步、人民要追求幸福生活,这是历史潮流。这个信心特别重要,是企业家勤于创业、勇于创新的心理基础。现在很多企业家只看到困难的一面,总是讲经商不易,这是可以理解的。但企业家应当做大势判断、大局分析,真正优秀的企业家不仅仅是经营性管理类人才,也是对国家、社会、历史、人性有深刻领悟的人。改革开放以来,中国涌现出了一大批企业家,可以说中国是企业家成长速度最快的国家。虽然我们在制度上环境上还存在某些缺陷,还不够完善,但从大的趋势大的环境来看,中国仍然是非常有利于企业家成长和发展的国家。

  二是要提高能力,企业家要提高有效经营、依法经营的能力,还要有建构健康政商关系的能力。三是要增强勇气,增强应对市场风险和境遇困难的勇气,增强创业创新的勇气,增强依法维护权益的勇气。四是要培养素质,优秀企业家要做到能力与修养兼具、利益与责任平衡,既为社会创造有效的经济价值,也为社会提供积极的文化价值,真正成为与其经济贡献相当的国民表率。五是赢得信任,通过企业家个人的和群体的努力,为企业家自身赢得国家信任、社会信任和员工信任。

  财新记者:对于《意见》的具体实施,你有何建议?

  陈甦:任何政策从出台到实施都有一个过程。要切实贯彻执行《意见》,首先要转变观念,从政策层面、政务层面、企业家层面、社会层面改变观念,正确认识企业家的价值与作用,深刻领会《意见》的重要意义与政策方略,以利落实。其次,要实现政策充分转化,将《意见》的指导思想、基本原则和各项举措,转化为各种可操作可落实的方案,避免《意见》实施过程中出现政策的跑冒滴漏。再次,要加强法治保障,切实完成《意见》部署的法治任务,全面建构有利于企业家健康成长的法治环境。

责任编辑:高昱 | 版面编辑:邱楠添
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