中国新农保有望年底启动

　　
　　历经近20年的探索和曲折后，中国政府正在研究重新启动农民社会养老保险计划的可行性。该项被称为“新型农村社会养老保险”（下称“新农保”）的计划目前正处于政策制订阶段，有望年底启动。
　　2008年9月9日，在题为“新型农村社会养老保险制度建设”的一次研讨会上，人力资源和社会保障部农村社会保险司司长（下称农保司）赵殿国表示，人力资源和社会保障部将在总结地方试点的基础上，研究提出《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》（下称《指导意见》），争取在年内报国务院审定后，适时启动全国性“新农保”试点。
　　
汲取“旧农保”教训
　　中国政府自1992年实施农村社会养老保险计划，由当时的民政部门主导，以县级为统筹单位，实行完全的个人账户，以农民交费为主，以村集体经济组织补助为辅，有的县乡政府还给予农民参保补贴。截至1998年，该计划曾覆盖2200个县、参保农民高达8200万人。
　　但是，由于当时农保推进太快、制度不完善，加之亚洲金融危机影响，1999年中国政府决定对农保实行“清理整顿”，并把农保管理经办机构由民政部转至新成立的“劳动和社会保障部”（即现“人力资源和社会保障部”前身）。由于中央政策不明，基金底数不清，移交并不顺利。此后至今，中国农保一直处于“民政不管、社保不接”的状态。
　　据人力资源和社会保障部农保司统计，截至2007年底，中国仍然有1805个县开展农保工作，参加“旧农保”的农民达到5171万。较之1997年农保“高潮期”8200万人参保，事实上已有3000万左右的农民“退保”。
　　2007年8月17日，当时的劳动和社会保障部与审计署、民政部三部门联合发文，明确提出，要在2007年对农村社会养老保险基金进行全面审计，摸清底数；对农保工作进行清理，理顺管理体制，并研究提出开展新型农民社会养老保险的指导性意见。
　　据了解，该项审计工作早已结束，2008年8月27日，审计长刘家义在十一届全国人大常委会第四次会议上作审计报告时指出，对30个省（区、市）农村社会养老保险基金的审计结果表明，截至2006年底，全国农保基金累计收入512.78亿元、支出171.39亿元，结余341.39亿元。
　　上述审计署报告指出，农保制度的运行主要存在两个问题，一是一些地方将“集体补助”和“财政补贴”较多地补给了村干部。二是2006年，全国1947个县中，有1484个县的参保农民人均领取的“养老金”低于当地“农村最低生活保障标准”；领取农保养老金的331万农民中，领取额低于当地农村最低生活保障标准的占88%，有120万人月领取额在10元以下，占36%。
　　按照民政部1992年出台的“旧农保”方案，农村养老保险的筹资，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。同时，此后建立的农保经办机构，作为民政系统的自收自支事业单位，其经费来源也要从当年收取的保费中提取。
　　在集体经济日渐式微的现实下，这种筹资方式意味着，“农村社会养老保险”实际上是农民自己养活自己的保险模式。同时，为了支撑一个规模庞大的农保管理体系，农保基金还须扣除3%的管理费。
　　对此，上述三部委联合下发的文件提出，要在“在全面审计、摸清底数的基础上，2007年12月底之前，需完成各级农保职能、机构、人员、档案、基金由民政部门向劳动保障部门的整体移交”。同时规定，不能从农保基金中提取“管理费”。
　　
“新农保”重在财政投入
　　正在拟议中的“新农保”汲取了“旧农保”的经验教训。劳动和社会保障部农保司官员称，正在拟议中的“新农保”规范性文件，是在总结各地试点后提出的，其“新”主要体现为明确中央和地方政府对农民参保的补贴，其筹资方式和制度模式都有了全新的改变。
　　据了解，“新农保”试点始于2003年，目前主要是地方政府投入，中央财政并未安排专门的资金。截至目前，全国已有25个省、305个县开展“新农保”试点。其中，东南沿海和中部地区一些地方政府比较积极。
　　目前，“新农保”主要有三种模式。据人力资源和社会保障部农村社会保险司有关官员介绍，第一种是个人账户的模式，个人交费、集体补助、政府补贴直接纳入个人账户，最后按个人账户积累总额和平均余命来计算养老金。
　　这种模式的优点是政府补贴在一定程度上提高了农民的参保积极性，保障水平有所提高。但因为个人账户需要相当长时间的积累，互济功能较弱。
　　第二种模式则是仿照城镇保险做法。筹资方式仍然是个人缴费、集体补助和政府补贴，但是个人交费和集体补助计入个人账户，政府补贴则纳入社会统筹，实行个人账户和社会统筹相结合。农民领取养老金时，从统筹基金中支付一部分基础养老金。
　　这种模式提高了共济功能，但由于中国各地财力差异巨大，这种模式在推向全省或全国时，会遇到财政投入的瓶颈，各级政府可能难以承担应有的补贴。
　　第三种模式是实行“个人账户”和“政府直接提供的基础养老金”相结合。个人交费、集体补贴、基层政府补贴全部纳入个人账户。在老年农民领取养老金时，由政府直接提供“基础养老金”。
　　人力资源和社会保障部农保司相关官员认为，这种模式不仅体现了政府的公平，而且比较直观、投入风险易于控制。北京等地的实践也支持了上述主管部门的观点。
　　因此，第三种模式目前已成为主管部门认可并推荐的农保方案。但由于涉及中央和地方财政要长期、持续增加投入，上述“新农保”文件还需与财政部等中央部门会商，并在协商一致后上报国务院方能出台。■