兰州“三无”造城

　　寒冬时节，甘肃省会兰州市北部的山丘上，一派热火朝天的景象：上百台挖掘机在一片轰鸣声中“蚕食”山头，运土的大卡车搅起漫天黄沙。

　　这里正在进行一个堪称疯狂的造城计划。根据兰州市官方最新规划，整个兰州市北部新城需移山造城达113平方公里，相当于兰州市市区现有建成区面积的70%。按计划，到2020年，眼前这片荒山将成为“另一个”兰州城。

　　客观地说，兰州扩大城市面积有其合理的一面。兰州大学经济学院教授倪国良告诉财新记者，兰州是内地进入新疆、西藏的门户，是西北陕、甘、宁、青、新五省区之间的重要交通节点和商贸枢纽，然而“两山夹一河”（指城市南、北的低丘和黄河）的地理条件对兰州发展形成巨大制约。“兰州市的土地资源严重稀缺，只有打破目前兰州城市封闭狭长的空间布局，才能使兰州承载中心城市的功能。”倪国良说。

　　从上世纪90年代起，兰州官方和学界就开始讨论削山造城计划。本世初以治理空气污染为名的削平东部大青山运动，则可视为一次造城预演。在2012年以前，由于兰州思路未得中央政府许可，计划基本上止于文字。

　　2012年初，国土资源部出台《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》）。文件指出，从中国人多地少、耕地资源稀缺和大部分县市地处丘陵山区的国情出发，试点地区可以适当开发利用低丘、缓坡和荒滩。据兰州当地媒体2012年3月报道，国土资源部对兰州低丘缓坡利用的思路予以肯定。

　　在如此大背景下，兰州削山造城大跃进正式开幕。尽管，这个造城计划目前还没有总体规划，没有环境评价报告书，甚至政府手中还没有资金。

“疯狂”造城记

　　大浪沟村位于兰州市中心城区所属的青白石街道，2012年11月初至今，该村5平方公里的荒山成为太平洋建设集团（下称太平洋集团）出资建设的“兰州低丘缓坡沟壑未利用土地综合开发治理项目”的施工现场。

　　2013年1月上旬，现场施工人员告诉财新记者，工地工人每天从上午7点工作到下午6点。“施工车辆最多时，5平方公里的施工区域内，有上千辆挖掘机和运沙车同时工作。”

　　财新记者了解到，太平洋集团将在六个月内将5平方公里的土地全部推平，这只是太平洋在兰州的“造城”总计划面积的五分之一。太平洋集团承担了此25平方公里荒山的土地整理和城市基础设施建设。

　　此外，碧桂园集团也与兰州市政府达成了移山造城20平方公里的意向。

　　实施这项造城计划的企业之一太平洋集团的实际控制人严介和，在企业界有“狂人”之称。他惯与地方政府合作，进行大手笔的城市建设、道路建设等工程，此外也运作企业打包重组模式。

　　在堪称“疯狂”的施工现场和施工者背后，则是在网络上被指“疯狂”的兰州市造城计划。

　　在接受财新记者采访时，兰州市国土局一位负责人证实，目前（政府）最新确定的兰州城北移山造城面积为113平方公里。据介绍，兰州市计划将新建成的北部新城打造成现代生态城，移山造城形成的新城近一半的用地将会进行绿化，同时还将建设若干人工湖泊。当地希望新城能够成为集高端居住、商贸、休闲娱乐于一体的宜居新城区。

　　该负责人坦言，当前确定的造城面积，相比2007年时的设想，已缩小了一半。兰州市的削山造城计划早在2007年就已提出，并且规划出两片主要造城区域，即城市西北端的安宁区沙井驿街道到皋兰县九合镇一线，城市东北部的城关区青白石街道到皋兰县什川镇一线，造城范围面积达258平方公里。

　　造城计划的缩水，与距兰州市40公里的兰州新区有关。2007年前后，同样因兰州城市狭小、承载功能有限，总面积达806平方公里的兰州新区被国家获准建设。新区面积是兰州老城区的4倍之多，以发展经济为主，但也有人口承载功能。

　　兰州当地知情人士认为，虽然从理论上说有了新区，兰州似乎可以停止削山造城计划，但新区行政位阶较高，为国家级新区，行政上与兰州市平级，新区与兰州市的关系比较“尴尬”。因此兰州的最终新方案是继续削山造城。

　　21世纪初，兰州提出削平兰州城东部大青山的计划，希望借此打通东部的风口以应对空气污染。作为山谷盆地城市，兰州市区污染物极难扩散，因而成为国内空气污染最为严重的城市之一。

　　然而，轰轰烈烈地削平大青山计划无果而终，兰州市国土局负责土地规划的一名官员透露，这个工程之所以未能完成，很大程度上是因资金方面的限制。

　　而倪国良告诉财新记者，削掉一半大青山之后，有关部门也发现，削山产生减轻空气污染的生态效应并不明显，很多关于削山造城的生态论证实际上是被地产商利益裹挟的产物。

“三无”造城

　　很难让人相信，如此大规模的造城，在施工时尚无总体规划和环境评价报告。

　　2013年1月初，兰州市国土局副局长李长江曾向《中国新闻周刊》记者介绍，（移山造城）总体规划由深圳蕾奥城市规划设计咨询公司与兰州市城乡规划院合作，从2012年6月开始编制，历时两三个月编制完成。据透露，彼时，方案已经过两轮论证，将在2013年1月中旬接受最后一轮的审查。2013年2月17日，兰州市再次召开政府常务会议，会议的一项议题是研究《兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用实验区总体规划》。截至财新记者发稿，这一总体规划尚未向社会发布。

　　工程施工的另一项前置条件是规划或者项目环境评价。财新记者走访甘肃省、兰州市和城关区三级环保部门得知，规模庞大的造城计划尚未完成环评，没有任何一级环保部门收到相关的环境评价报告。负责北部新城规划的兰州市国土局一位负责人也对财新记者表示，对环评的情况他并不清楚。

　　根据《环境影响评价法》（下称《环评法》）规定，建设项目的环境影响评价文件需经环境保护部门审查批准后，建设项目方可开工建设。而兰州移山造城项目显然违反《环评法》规定，涉嫌“未批先建”。

　　《环评法》明确指出，对环境可能造成重大影响的建设项目，建设单位应在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

　　兰州当地环保人士赵中质疑，移山造城作为大规模建设项目，尚未完成环评，也未向公众征求意见或作公示就开工建设，实属草率之举。

　　实施这样一个庞大的造城计划，无疑需要地方政府投入大笔先期资金，这对经济实力不强的兰州显然是困难的。但兰州市找到了不需先期垫资的办法。

　　据知情人士介绍，削山造城将完全通过商业开发方式来完成，主要合作方式可能有两种。一类是由开发商代建，地方政府在开发商完成造地后对土地进行出让，土地出让后，向企业支付全部土地建设成本并按成本一定比例额外支付佣金，太平洋集团和兰州市政府的合作可能采取这种方式。

　　据多家媒体报道，太平洋集团已计划为兰州新城建设垫资220亿元，严介和表示其中有一半的资金来自境外。

　　政企之间的另一种合作方式，则是荒地出让，再由企业建成房地产等物业。外界猜测碧桂园和兰州市政府的合作即是此种模式。碧桂园集团兰州造城项目的一位负责人在面对财新记者时表现谨慎，他强调目前和政府的合作还都在意向洽商阶段，双方还没有正式签约。

环境隐忧

　　兰州地处西北内陆干旱地区，又紧邻内蒙古风沙源地。大规模施工导致的扬尘可能成为重要的污染源。

　　施工方表示将通过洒水的方式控制扬尘。但财新记者在施工现场并未看到包括洒水在内的控制扬尘的措施。

　　有当地观察者指出，对于兰州这样一个缺水城市而言，要在如此大规模的施工现场洒水并不现实。

　　根据兰州市政府的计划，113平方公里造城的计划将在2020年完成，这意味着移山造城施工将持续八年。显然，这期间工地极有可能成为威胁兰州市区的重要风沙源。

　　赵中担忧，大规模移山造城可能诱发地质灾害。兰州削山造城的黄土地是地质灾害高发地区，2009年5月16日，兰州北部的九洲开发区石峡口发生山体滑坡，导致小区一栋住宅两个单元楼倒塌，致七人遇难，事发地与未来北部新城规划区域相去不远，地质条件也相近。

　　上述兰州市国土局负责人向财新记者回应说，未来会采取措施应对地质灾害和水土流失。他说，移山造城工程的具体做法是将山头削平，然后将山头上的土石方填入旁边的沟壑中，削山形成的平地地质相对稳定，适宜开发建设，而填壑的用地则将用于绿化和水域面积等。对此，赵中表示：希望政府不只是这样说说而已。

　　北京大学城市与环境学院副教授蒙吉军认为，黄土土质一旦受到人工的干扰，其受力结构发生变化就容易导致崩塌，而这种崩塌的诱发因素之一则是降水，所以雨季到来时才是对削山造城的最大考验。

　　兰州市环保局副调研员吕昭文就此向财新记者回应，如果开发不当，削山造城填平沟壑，的确有可能会影响雨季排洪，但只要规划得当，预留出行洪道的空间，就可以避免这一问题。在吕昭文看来，兰州削山造城最大的风险并不在于诱发地质灾害，而在于湿陷性黄土地貌给未来建筑本身带来的潜在威胁。

　　兰州周边山丘是典型的湿陷性土层。所谓湿陷性土，是指在上覆土层自重应力作用下，或者在自重应力和附加应力共同作用下，因浸水后土的结构破坏而发生显著附加变形的土。

　　吕昭文说，湿陷性土层地基处理不当，埋设在地下的管网线路可能会存在被压断等种种风险，加之土层硬度不能和兰州市区所在的河谷地带相比，未来新城建设中房屋的高度也可能受限制。

　　兰州市国土局相关负责人称，到2020年以后，北部新城人口可以达到接近100万。不少知情者认为，新城的环境承载力能否为其提供支撑，仍是个巨大的问号。

　　兰州北部新城建设的最大悬念，在于怎样解决水源问题。

　　兰州市城建局负责人在接受财新记者采访时表示，兰州市政供水系统完全可以保障北部新城供水。兰州市政自来水有两大来源，即黄河水和地下水，基本各占供水量的一半。市政自来水最大日供水能力为138万吨，日消费量在70万吨到90多万吨，尚有50万-60万吨的供水能力富余，因此足以保证80万-100万人的生活用水。

　　令人担忧的是，兰州新城规划中还提及要在北部新城建设若干个人工湖，以水域景观改善新城环境。兰州属于西北半干旱区，每年降水量不足300毫米，但年蒸发量却高达1800-2200毫米。在这样的地区兴建人工湖，长期以来一直遭到业内专家质疑。

　　削山造城形成的兰州新城平均海拔比兰州现有建成区高出150米-200米，未来市政供水都将通过水泵加压方式完成，如何引来人工湖水源也是巨大难题。

　　吕昭文则认为，北部新城建人工湖的最大挑战并不在于蒸发量大，而在于如何保证湿陷性黄土地貌之上的人工湖湖水不向地下渗漏。但他又说，太平洋等施工方都掌握防渗漏的技术，人工湖计划应该可以实现。

　　对新城开发持乐观态度的当地学者陈兴鹏也担心，从长远看来，兰州新城仍然可能面临水源瓶颈，未来新城用水和人工湖用水显然得来自于地下水和流经兰州的黄河。然而，黄河水并不宽裕。

　　一个严峻的事实是，黄河水近十年平均年入海量不足200亿立方米，以总水量计，黄河水被沿岸用去近70%。在国际上，一般认为人类对河流用水量不能超过30%，否则会导致河流失去生态功能。

　　在中国政界学界，主流观点已认为，将城镇化等同为大城市大规模扩张并不可取，大城市凭借政治上的优势地位不断扩大规模，可能在一定程度上束缚周边城市的发展。

　　一个牵涉兰州的例证是，受行政区划分割的限制，过去曾经被提上议事日程的兰（州）白（银）一体化，最终就被兰州新区建设取代。

　　显然，资源在兰州市的高度集聚，未必是对甘肃全省资源的最优配置。广东、江苏、浙江等发达省份的经验都表明，整体水平较高、发展较为均衡的城市群，相比大规模的单个城市，对经济发展的推动力更为强劲。

　　2013年1月15日，国务院副总理李克强在一次座谈会上指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，不能人为“造城”。