终结涉诉信访

　　“要靠法治的办法，实行诉访分离。既然涉诉了就没有上访，而只有依法上诉和申诉，最后也应当终结在司法程序之内。”2013年3月10日，全国人大代表、浙江省高级法院院长齐奇在浙江代表团审议“两院”工作报告时如是说。

　　这种强调法治而非“息访”结果的观点，与此前数年政法领域强调的“案结事了、息诉罢访”涉诉信访工作目标不同。尽管这一观点在学界早已呼吁多年，但此番发言者的身份与发言场合，反映出情势的变化。

　　对这一问题，中央的认识已经转变。2013年1月7日，新任中央政法委书记孟建柱在全国政法工作会议上提出，要“改革涉法涉诉信访工作”，政法机关要站在全面推进依法治国的战略高度，把依法维权与依法办事有机结合起来，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决。

　　对改革的力度，外界仍有不同猜想。以齐奇的发言为索引，财新记者从多个渠道了解到，目前不少地方的实践显示，饱受质疑的涉诉信访责任追究制度已开始停止执行，困扰中国法院多年的信访困局有望破题。

　　但这只是走向依法保障法院独立审判权的一小步，司法公正的真正实现，仍有待进一步司法改革乃至政治改革。

“不务正业”的法官

　　“近年来，涉法涉诉上访已成为困扰方方面面的一个大难题。在各级党政的重视之下，化解了一大批上访诉求，但也付出了很大的代价。一些上访人通过不断的闹访，往往得到了超出正当范围的经济补偿，造成了新的不公平，它的负面导向作用愈演愈烈，‘信访不信法，信上不信下’。一个国家，如果连司法权威都没有了，最终倒霉的还是整个社会。”齐奇的这一描述，揭示的是近年来法院面对涉诉信访的真实困境。大量法官都曾反映，在繁重审判工作和严峻信访形势的双重压力下，法院和法官根本无法做到平衡。

　　作为法官，按理只要本着对法律负责的态度，公正高效地裁判即可，但由于信访的要求，他们不仅要对法律负责，还要对信访当事人负责，包息访、包稳控，敏感时期还得日夜看死盯牢，甚至进京截访。这不仅让法官显得非常“不务正业”，更对司法公正产生了实质性威胁。

　　一位从事刑事审判近30年的老法官曾向财新记者坦言，“现在不少地方，判决时要考虑的最关键因素，已经不是法律，也不是领导的意见，而是对当事人上访风险的评估。只要是为了当事人不上访，就算违背领导的意思，他们也不会说什么，因为他们也怕上访。”

　　为了不产生信访，在法官的日常工作中，经常会出现下列情形：对一些案情简单，证据充分的案件，也不敢直接进行判决，而是长期地进行调解；有些案件经过一审、二审、再审等多道程序，结果不断改来改去；对于上访人要求明显不合理的案件，无限期拖延结案，甚至以不惜牺牲法律的公正性作为代价，判决照顾上访人等。

　　信访的困扰有时甚至涉及人命。据某高级法院的刑庭法官介绍，她曾判过的一个案子，本来应判死缓。后因被害人家属闹访，以自杀威胁，法院最终抗不住压力，改判死刑立即执行，如今已经执行完毕。

　　这些现象的实质，都是以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性、公平性和法院公信力为代价，来求得信访人的妥协，进而避免因信访被问责。这实际上也起到了“鼓励”当事人闹访的作用。个别情况下，法官甚至自身难保。

　　河北唐山汉沽农场法官马瑞芝，仅因在一件民事调解案件中存在程序瑕疵，便被检察院以“滥用职权罪”提起刑事诉讼，面临牢狱风险。背后的一个关键原因，是案件利害关系人不断信访带来的压力。

　　她告诉财新记者，“检察院来询问时，都不跟我讨论是否滥用职权，说不跟我讨论法律问题，人家连续上访，在省政法委门口自杀，影响恶劣。”对于那些无法通过判决解决的案件，法院又只得软硬兼施，无所不用其极，或者花钱买平安，或者强制截访。

　　从2009年开始，名目繁多的“信访维稳基金”、“信访救助基金”、“刑事和民事当事人生活补助基金”等在全国各地陆续建立，其中的一个重要功能，就是解决那些“于法无据、于情有理，通过实施信访救助能够达到息诉罢访的信访事项”。

　　这些资金多由当地财政供给，专款专用。视不同地方、年份的信访压力和经济状况，规模差别很大。支出少的区县每年不足10万元；多的则超过百万元。据北京周边某省高级法院的两名法官介绍，该院2010年的信访维稳基金还只有200万元，2011年则暴涨到2000万元。

　　财新记者采访的多位法官承认，获得救助的上访人中，大部分并非完全无理取闹。只因为在现在的形势下，不闹往往就没人管。但他们拿到的金额，则主要看闹得厉不厉害，而非冤情深浅。据前述高级法院法官透露，最近两年，他们也调整了政策，“不傻给了，每人最多 5 万元”。

　　至于进京截访，则是另一笔账。涉及交通、食宿，打点关系，甚至雇佣黑保安截访等，往往负担更重。

　　很多基层法官告诉财新记者，一年中最紧张的时候，就是北京开各种大会的时候。他们通常需要到北京，“提前来，延后走，全程控访，压力很大”。他们需要在国家信访局等机关前面守候，看到当地的上访人，就提前过去，给予各种允诺，劝他们回去解决。劝不动的，便硬架上车，押送回去。如果地方人手不足，还要雇佣黑保安。一旦没有盯住，被上访人进去登上记，就只能再托关系，找人花钱“销号”。

信访追责制度变味

　　前述一切，都源于“涉诉涉法信访责任追究制度”在实践中的畸形变味。

　　2006年，中央政法委下发《涉法涉诉信访责任追究规定》，要求“各级政法部门应当健全完善信访工作责任制，把预防和处理涉法涉诉信访工作，作为维护社会和谐稳定的一项重要内容，与本单位的年度重点责任目标考核和领导干部、干警的政绩、工作考核紧密挂钩。对失职、渎职行为，要严格进行责任追究”。

　　其责任追究的形式分为：诫勉谈话，责令作出检查，通报批评，党纪、政纪处分和刑事责任五种。受到前三项责任追究的个人，在当年的工作考评中，不得被评为优秀，连续两次受到责任追究的，不得被评为称职；受到第四项责任追究的，在受处分期间不得提拔、晋职、晋级。若受到刑事问责，则前程尽毁。

　　同时，还建立起单位和个人“连坐”制度，迫使单位主动追责。“单位有关责任人受到责任追究，属于其所在单位主动追究的，该单位在本年度的政法综合工作考评中应适当加分；属于被有关部门责令追究的，该单位在工作考评中应适当减分”，其中，受到责任追究的，该单位在工作考评中不得被评为先进。

　　《涉法涉诉信访责任追究规定》对问责的情形规定很详细。比如其第五条规定，“对群众上访，无正当理由不出面接待、不及时协调处理，致使群众冲击、围堵、滞留机关，堵塞交通，越级上访，或者造成其他恶劣影响的”，或者“对重大信访事项，不认真接待处理或者错误处理，导致矛盾激化，发生异常上访行为或者越级上访，或者造成其他恶劣影响的”，都要“对政法部门直接负责的主管人员，给予诫勉谈话、责令作出检查、通报批评等处理；情节严重的，给予党纪、政纪处分，在社会上造成恶劣影响的，对负有责任的政法部门进行通报批评”。

　　这一制度的本意是希望通过问责压力，使得地方重视信访问题，尽可能将矛盾消化在基层。这给地方造成极大压力。当涉诉信访成为信访考核的一部分，其影响范围已经不只局限于政法系统，也波及到地方主要党政领导。

　　但随着压力层层传导及衍生，实践中问责不断加码，出现不少变异，比如各地出现的末位淘汰制。例如，《山西省县级信访工作考核办法（暂行）》（晋办发【2006】15号）规定，“以国家信访局和省信访局，省委机关保卫处、省政府机关保卫处及省委、省政府驻地公安派出所掌握的信访工作情况为依据，由省信访局对各县（市、区）信访工作进行考核。考核以百分制量化分值的办法进行，按月统计。每两个月为一个考核期，考核结果由省信访局通报。”

　　“对每一考核期排名后五位的县（市、区），由省信访局对其党政分管负责同志进行告诫谈话；对连续两个考核期均排名后五位的，由其党政主要负责同志向省信访工作领导小组作出书面检查，省信访局进行通报批评；对连续三个考核期均排名后五位的，由省信访工作领导小组向省委提出对其党政主要负责同志及分管负责同志调整工作岗位，直至免去现职的建议。”

　　这种严厉的考核制度，不仅以“通报”的方式影响到官员的声誉，危及未来升迁；严重时甚至造成直接免职，前述“控访”怪象的出现，也就不难理解。

　　在很多地方，这种考核标准完全是畸形的，它以越级上访、非正常上访等事件的发生作为追责标准，不是看上访人反映的事件本身是否有问题。“这就注定了它的目标只能是‘控访’，而不是司法公正。”外交学院法律系副教授李宏勃分析说。

　　针对信访工作的干部问责，主要针对的都是信访接待行为，而非上访者本身所反映的问题。在李宏勃看来，这无疑违反了法治精神，“如果要追究的是法律责任，若法官没判错案子，就算有闹访，也不该追究责任。如果有错，也是追究办错的人员的个人责任，而不是领导甚至单位的责任”。

治本还需政改

　　上述情况，终于在近期有所改观。2013年1月7日，孟建柱在全国政法工作会议上明确提出要 “改革涉法涉诉信访工作”。他强调，“政法机关要站在全面推进依法治国的战略高度，从更好地维护人民群众根本利益、维护司法权威、维护社会和谐稳定出发，以实施修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法为契机，把依法维权与依法办事有机结合起来，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决，确保群众的诉求解决得更好、信访秩序维护得更好。”

　　多位基层政法系统工作人员向财新记者确认，目前已有政策调整，将涉诉信访从整体信访考核中挪出去，涉诉信访的情况也不再向地方通报。于是，相较往年，2013年全国“两会”期间，各地方法院应对信访的压力减轻不少。

　　在法学界看来，这一调整属于正常纠偏。李宏勃说，“涉诉信访本来就是个伪命题，在法治国家，司法判决的权威最高，既然已经诉讼解决了，就不应该再上访，而是在现有法律程序内解决。”根据现有法律程序，对于不服法院判决的，可以上诉； 二审判决还不服的，可以再申诉。申诉之后，若还不服，可以向检察机关提出申请，检察机关审查后认为有道理的，可以向法院抗诉或者提出检察建议，认为没有道理的，则决定不予抗诉或不予提出检察建议。此即齐奇说的，“要靠法治的办法，实行诉访分离，既然涉诉了就没有上访，而只有依法上诉和申诉。”这也是为了维护法院的权威和判决公定力，是世界各国法律的普遍原则。因为法院判决本为“定纷止争”，让法律关系确定下来，当事人才能在此基础上自由活动和处分权利，整个社会才有效率。

　　然而，仅仅将法院从信访困局中解救出来，也不足以完全解决问题。毕竟大部分信访并非没有缘由，归根结底，还是要树立的法院权威和公信，让老百姓能够真正相信司法。在李宏勃看来，这需要更进一步的司法改革，甚至政治改革才能实现。他认为，民众对于政府和法院的不信任，是涉诉信访多发的一项重要原因。中国的老百姓，很多并不理解法律的逻辑和理念，而是认定自己固有的“乡土逻辑”，例如“杀人必须偿命”的观念。但在法律上，要考虑因果关系等定罪要素和具体的量刑情节，往往未必判决死刑立即执行。

　　在这种情况下，法院判决本身即应起到教育民众的作用，让当事人明白法治的精神。但囿于当前法院难以独立行使职权以及司法公信力不足的现实，老百姓往往怀疑司法腐败，不服也属正常。李宏勃说，从国际经验上看，凡是民主和法治完善的国家，基本上司法是很少腐败的，老百姓或许会怀疑政府，但很少怀疑法院。因此，在根本上，解决信访问题，还是要靠民主监督和法治完善来解决。

　　本刊记者周群、贺信对此文亦有贡献