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国务院关于农村金融改革发展报告(全文)

2013年06月28日 15:24 来源于 财新网
截至2012年末,涉农贷款余额17.6万亿元,2008年以来的年均增速达到23.6%,比同期各项贷款平均增速高4个百分点

全国人民代表大会常务委员会:

  我受国务院委托,现向全国人大常委会报告农村金融改革发展情况,请审议。

  一、近年来农村金融改革发展主要工作及成效

  农村金融是我国金融改革发展的重要组成部分。改革开放以来,党中央、国务院对农村金融改革发展始终高度重视,制定了一系列方针、政策。2007年全国金融工作会议后,国务院明确把推进农村金融改革发展作为金融工作的重点,组织成立由17个单位参加的工作小组,专题研究解决农村金融领域的重点难点问题。各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院有关部署,加强协作配合,创造性地开展工作,农村金融取得长足发展,初步形成了多层次、较完善的农村金融服务体系,覆盖面不断扩大,服务水平不断提高。同时,在全国人大的指导推动下,在广西田东、安徽金寨等地探索开展农村金融改革试点,积累了宝贵经验。

  截至目前,金融机构网点已覆盖了全部县(市)和绝大多数乡镇,金融服务已覆盖全部乡镇。截至2012年末,涉农贷款余额17.6万亿元,2008年以来的年均增速达到23.6%,比同期各项贷款平均增速高4个百分点,其中农户贷款3.6万亿元,较2007年末增长1.7倍,有8524万农户获得信贷支持,覆盖面持续保持在30%以上。2012年农业保险承保农作物面积达到9.7亿亩,占全国主要农作物播种面积的40.2%,2007至2012年,累计向1.13亿户次农户支付赔款551亿元。2007年至今,近50家涉农企业在主板和创业板上市,累计融资491亿元;农产品期货品种目前已达到15个,约占现有商品期货品种总数的一半。

  (一)农村信用社改革不断深化。2003年以来,按照明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求,对农村信用社进行了全面改革。中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等政策支持近2690亿元,地方政府配套政策支持1227亿元,激发了各方面参与改革的积极性,撬动社会资本投资参股4458亿元。通过强化定位指导,推动内部改革,实施分类审慎监管,农村信用社(含农村商业银行和农村合作银行)实力明显增强,资本充足率达到11.8%,不良贷款率下降为4.5%,系统性风险基本化解,信贷投放能力显著提升。截至2012年末,农村信用社涉农贷款余额5.3万亿元,其中农户贷款2.7万亿元,分别占银行业金融机构涉农贷款的30%和农户贷款的75.2%;承担了全国98.4%的乡镇金融服务空白和67.7%的乡镇金融机构空白覆盖任务,支农主力军作用进一步发挥。

  (二)多层次农村金融组织体系基本形成。统筹各类机构比较优势,明确定位,分类施策,推进改革。一是逐步拓宽农业发展银行的业务范围,重点保障粮棉油收购储备,在风险可控的前提下,积极支持农业农村基础设施建设。二是推动农业银行改革,注资1300亿人民币等值美元,剥离8157亿元账面不良资产,开展“三农金融事业部”试点,探索了面向“三农”与商业运作有机结合的新模式。三是组建邮政储蓄银行,切实加强信贷能力建设,加快健全邮政储蓄资金的回流机制。四是调整放宽农村地区金融机构准入政策,稳妥培育发展村镇银行等新型农村金融机构,已组建村镇银行876家,累计向74.2万农户发放了2002亿元贷款,“鲶鱼效应”开始显现。五是大力发展农业保险,启动农业保险保费补贴试点,农业风险保障功能明显增强。六是积极发挥资本市场作用,涉农企业直接融资水平有所提高,农产品期货品种体系基本形成。七是初步建立了以扶贫贴息贷款为主体的扶贫信贷体系。

  (三)农村金融服务网络覆盖范围扩大。2009年以来,以促进城乡基础金融服务均等化为核心,启动了全国偏远地区金融机构空白乡镇金融全覆盖工作,累计解决1249个乡镇的金融机构空白和708个乡镇的金融服务空白问题。银行业金融机构经营重心下沉,乡镇网点功能进一步丰富。截至2012年末,县域物理网点数量达到11.3万个,年均增长超过1000个;乡镇新布设ATM机、POS机等电子机具231.7万台,较2007年增长29.5倍;在40万个行政村设置了助农取款服务点,小额取现转账电话覆盖30.4万个行政村。农村保险服务网点达到2.2万个。农民获得金融服务的成本下降,便利度明显提升。

  (四)涉农信贷投放和服务创新取得阶段性成效。2009年以来,涉农贷款已连续四年实现“贷款增量不低于上年、增速不低于贷款平均增速”的“两个不低于”目标。强化金融政策和产业政策协调配合,着力支持现代农业发展,2012年末农村基础设施和农田基本建设贷款余额较2007年末增加1.8万亿元。全面推进农村金融产品和服务方式创新,探索了一批低成本、可复制、易推广的金融服务模式。组织开展进村入社区、阳光信贷、富民惠农金融创新等“三大工程”,支持各地开展“三权”抵(质)押试点,推广手机银行和网上银行,贷款难、贷款贵、贷款不方便问题有所缓解,农村金融需求满足度和满意度进一步提高。

  (五)农村金融基础设施日益完善。逐步健全支付结算体系,全国约有3.8万个农村金融机构网点接入人民银行跨行支付系统,4万个农村地区银行营业网点开办农民工银行卡特色服务,支农、惠农、便农的“支付绿色通道”加快构建。深入开展农村信用户、信用村和信用乡镇建设,为1.48亿农户建立了信用档案,对9784万农户进行了信用评定。进一步推进送金融知识下乡、金融知识进课堂试点等活动,逐步解决农民不敢贷款、不会贷款的问题。

  (六)农村金融政策支持体系初步建立。加大财政补贴力度,实行涉农贷款增量奖励,对新型农村金融机构给予费用补贴,2007年以来累计安排各类补贴资金137亿元。制定实施一系列税收优惠政策,减少税收负担。对农村金融机构执行较低的存款准备金率,比大型商业银行低2至7个百分点;加大支农再贷款支持力度,2012年累计发放超过2000亿元。免除农村中小金融机构监管费,设立农村网点和涉农金融产品市场准入绿色通道,实施弹性存贷比、降低农户贷款风险权重等支持性监管政策。上述政策在一定程度上弥补了市场机制的不足,对有效调动金融支农积极性发挥了重要作用。

  (七)支农服务监管制度从无到有。坚持稳定县域的基本原则,强化农村金融机构服务“三农”的监管。限制农村信用社撤并农村地区网点。2011年实施新组建农村商业银行股东支农服务承诺制度,2013年全面推广董事会下设“三农”服务委员会,指导建立符合“三农”金融需求特点的组织架构、决策机制和经营模式。持续监测涉农贷款投放,建立县域法人存款用于当地的考核制度,将考核结果与存款准备金率、监管评级、市场准入挂钩。“事前有承诺、事中有监测、事后有考核”的支农服务监管框架基本建立。

  二、当前农村金融改革发展面临的突出问题

  2007年以来,我国农村金融经历了一个起点低、速度快、成效大的发展历程,但受多种因素影响,农村金融仍然是整个金融改革发展最为薄弱的环节。

  (一)农村信贷结构不平衡,局部供求矛盾突出。农村金融最基本的矛盾是金融供给与金融需求的矛盾,现有农村金融体系难以向农民提供充足有效的金融服务,在中西部县域表现更为突出。一是城乡不平衡,县域存贷比远低于城市地区。二是区域不平衡,中西部县域存贷比远低于东部县域,“抽瘦补肥”现象较为突出。三是农业产业链上下游不平衡。农林牧渔业贷款增速远低于城市企业涉农贷款,产业链前端贷款增速缓慢。随着农业现代化和城镇化的推进,局部供求矛盾有可能进一步加剧。

  (二)金融功能配置不健全,缺位、错位等问题并存。一是政策性金融改革有待进一步推进。二是邮政储蓄银行县域分支机构和大中型银行县支行存贷比总体较低,资金上存问题普遍存在。三是农村信用社被迫补位,承担了服务金融空白乡镇、贫困农户等大量政策性任务。四是游离于法律法规规范和监管之外的农民资金合作社等组织大量出现,风险隐患不容忽视。

  (三)各类金融业态发展不协调,协同效应发挥不充分。目前,农村缺乏把富余资金转化为信贷投入的机制,农民缺乏抵御农业生产自然风险和农产品市场风险的能力。我国农业保险深度和广度有待提升,涉农信贷风险尤其是因重大自然灾害形成的巨额信贷损失缺乏分散渠道和补偿安排。农村征信体系不完善,覆盖面不足。担保体系建设滞后,缺乏专业化的资产评估、抵押登记和担保机构,银行押品处置渠道不畅。农产品期货价格信息传递渠道建设滞后,大量分散生产和经营的农户缺乏价格引导,难以规避市场风险。与此同时,农村金融机构服务“三农”的机制仍处于探索完善阶段,审批手续繁杂、潜在有效需求挖掘不够等问题仍然比较突出。

  (四)粮食主产区农村信用社经营困难,部分机构风险处置难度大。受农业弱质性的长期影响,13个粮食主产省份农村信用社历史包袱重,支农服务能力严重不足,需要通过进一步改革加以解决。

  (五)扶持政策的协调性和合力尚有提升空间。现有扶持政策的统一协调及力度有待加强,激励作用有待进一步发挥。考虑到现阶段农村金融发展面临着地区差异、机构差异、业务差异等问题,需要进一步完善扶持政策体系,加大对产粮大省、老少边穷等困难地区,以及农村信用社、农业产业链前端信贷投放等领域的支持力度。

  (六)部分问题无法通过市场和行政手段解决,需要适时启动相关农村金融立法。解决农村抵押担保难、遏制农村资金外流和加强农村金融消费者保护是当前需要通过立法予以推进的重点问题。与巨大融资需求相比,农村合格抵押物匮乏,作为农民最主要资产的农村宅基地使用权、土地承包经营权,抵押设置问题尚存在法律障碍。县域存款市场竞争日趋激烈,农村资金外流问题依然严重,无法通过市场和政策引导得到解决。农民享受金融服务的学习成本较高,金融风险防范能力较差,农村基础金融知识普及工作缺乏系统性安排。

  三、下一步工作思路和政策措施

  我国农业农村发展水平相对滞后,推进现代农业体系和新农村建设,需要农村金融承担起历史使命。我们将按照本次会议审议提出的要求,以服务“三农”为出发点和落脚点,坚持局部利益服从整体利益,眼前利益服从长远利益,深入推进农村金融体制机制改革,创新金融产品和服务方式,不断加大金融支持“三农”力度,更好地满足“三农”金融服务需求。

  (一)深入推进农村金融机构体制机制改革。在保持县域法人地位不变的前提下,继续稳步推进农村信用社产权制度和组织形式改革,加快处置高风险机构,进一步提高对“三农”的服务能力。研究确定省联社改革总体方向和基本模式,坚持淡出行政管理,强化服务功能,实施市场化、企业化改革。继续深化农业银行“三农金融事业部”改革,做实“三级督导、一级经营”的管理体制和“六个单独”的运行机制,引导其重点支持农村企业和县域发展。优化邮政储蓄银行县以下机构网点功能,稳步发展小额涉农信贷业务。在科学定位和细分市场的基础上,将建立商业银行新设县域分支机构的信贷投放承诺制度作为机构准入的前置条件,稳步扩大现有县支行业务授权,加大对县域重点项目的支持力度。研究完善农业发展银行改革方案,强化政策性职能,集中精力发展各类服务“三农”的政策性业务。稳妥培育发展新型农村金融机构,在坚持主发起行制度的前提下,支持民间资本参与,构建本地化、多元化的股权结构,打造服务“三农”、专业化的农村小微银行。规范发展农村合作金融,坚持社员制、封闭性、民主管理等原则,选择管理民主、运行规范、带动力强的农民专业合作社培育发展农村资金互助社。

  (二)改进涉农信贷投向指导。调整完善涉农贷款监测考核制度,完善和强化行之有效的农村金融服务引导政策。在确保涉农贷款增速不低于各项贷款平均增速的基础上,将信贷资源优先配置到农林牧渔和种植、养殖、加工等农业产业链的前端领域,重点向中西部地区和粮食主产区倾斜,重点加大对农业基础设施、农业科技开发以及新型农业生产经营主体的信贷支持。

  (三)优先向薄弱地区和薄弱环节配置金融资源。持续深入开展金融进村入社区等三大工程。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的金融服务支持力度。继续开展偏远农村地区基础金融服务全覆盖工作,对暂不具备设立标准化网点条件的少数乡镇,不断优化多种形式的简易便民服务。

  (四)大力创新农村金融产品和服务方式。积极推动土地经营权、宅基地使用权的确权、颁证、登记、流转等基础性工作,探索开展“三权”抵押试点。用足用好农村有限担保资源,允许法律法规不禁止、产权归属清晰、价值评估合理的各类农村资产设置抵押。探索建立农村产权交易市场,培育资产评估等中介组织,鼓励地方政府积极采取各种措施,引导各类担保机构加大对“三农”的服务力度。探索发展农业产业链金融,大力推广农村微贷技术,引进城乡皆宜的金融产品,普及应用现代金融工具,更好地满足农村多元化、特色化的金融服务需求。

  (五)加快推动农业保险发展。认真贯彻《农业保险条例》,巩固种养殖业保险,大力发展农房、农机具、渔业、设施农业保险,积极开展地方支柱农业和区域优势品种保险试点,扩大重要“菜篮子”产品保险覆盖面。大力推广保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品,创新发展价格指数、天气指数、小额信贷保证保险等新型险种。加强涉农信贷与涉农保险的协作配合,将投保情况作为授信要素。

  (六)显著增强资本市场支持“三农”能力。鼓励符合条件的涉农企业通过多层次资本市场拓宽融资渠道,通过发行股票、债券、短期融资券、中期票据等融资工具筹集生产发展资金。规范证券公司、基金管理公司经营,保护农村地区证券投资者利益。做精做细农产品期货,提高期货现货市场融合度。加快推进农产品期权、农产品指数等新型避险工具研发工作,促进完善农业风险管理体系。

  (七)健全完善农村金融政策扶持体系。加大政策支持力度,发挥好杠杆作用,引导更多金融资源投向“三农”。强化部门沟通协调,研究建立由银监会、农业部、财政部、人民银行、税务总局、证监会、保监会等有关部门参加的协调机制,重点是系统梳理完善现有政策措施,提高政策支持的针对性和有效性,加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化的农村金融政策扶持体系。

  (八)研究推动农村金融立法。成立专题工作小组,对制定《农村金融促进法》开展可行性研究。加快推动政策性银行立法。

  (九)强化农村金融专业化监管。继续探索完善分类监管制度,加强涉农贷款的投向监管,保证有效支持实体经济。认真落实《农业保险条例》,加强配套制度建设,推行“五公开、三到户”的工作要求,规范农业保险市场秩序。建立健全资本市场投资者适当性制度,加大对农户等中小投资者的保护力度。加强农村金融知识普及工作。

  长期以来,全国人大常委会高度重视农村金融改革发展工作,加强监督和支持力度,提出了许多宝贵意见和建议,有力促进了农村金融事业发展。今后,我们将继续在全国人大监督下,深入贯彻落实中央加快农村金融改革创新的战略部署,以高度的责任感和使命感,全面深入推进农村金融改革发展,努力为农业现代化和城镇化提供更加有力有效的金融服务。

  

  

责任编辑:常红晓 | 版面编辑:曹文姣
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