国务院拟出台立法后评估指导意见

　　在连续三年开展立法后评估试点工作的基础上，国务院准备出台相关指导意见，将这一制度规范化。日前，国务院法制办起草了一个名为《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》（下称指导意见）的讨论稿，正在专家学者间征求意见。
　　所谓立法后评估，一般是指立法之后对立法的质量、效果，比如相关制度设计的合理性、立法内容的针对性、法律条款的操作性以及法律实施效果等，进行评估，由此了解相关立法的实际运行状况，为法律修改、补充或废止提供依据。
　　“甚至可以通过这样的后评估，来发现和追究原立法者的责任，因为某些立法可能明显偏袒于某些利益集团。”中国人民大学教授莫于川说。
　　立法后评估的范围，可涵盖所有现行有效的法律文件，包括立法机关制定的法律、地方性法规和行政立法范畴的行政法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件。据悉，全国人民代表大会常务委员会的法制工作委员会，已经开展了立法后的评估工作，并且在省一级的地方人民代表大会进行了相关研究和调研，探索指导地方人大进行立法后评估的统一制度。
　　国务院法制办起草的《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》讨论稿，则是致力于解决国务院、地方政府行政立法的后评估工作的问题。国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》，即确定了这一制度。该纲要第17、18条规定，政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本；规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估；实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。
　　实际上，国务院此次拟定的指导意见是对《全面推进依法行政实施纲要》前述条款的细化。今年3月修订的《国务院工作规则》也明确要求对行政法规进行立法后评估。
　　北京大学法学院王锡锌教授在接受采访时指出，评估的对象范围、评估主体 、评估方法、评估程序等，是这个制度的关键。
　　讨论稿拟定的立法后评估范围包括：新发布的行政法规满三年、规章满两年的；法规规章由于不能适应经济社会新形势变化或者在实施中发现存在普遍性问题等情况，需要修改或者需要改进执法工作的；根据人大代表、政协委员的意见和建议，公民、法人和其他组织通过各种途径反映的问题，司法机关提出的建议，向社会公开征求的评估建议等；制定机关或者实施机关认为需要评估的。
　　讨论稿拟定的三大立法后评估原则，即客观公正原则、公开透明原则和公众参与原则。比如，要求评估机关向社会公开评估内容、过程和结果；评估机关不得预设评估结论；选取评估对象要保证社会公众在调查对象中的适当比例等。
　　而合法性、协调性、合理性、可操作性、规范性和实效性，是讨论稿提到的六大评估方面。讨论稿还要求，无论是整体评估还是涉及立法中主要制度的评估，一般六个月内完成，采用简易程序的，时间减半。
　　中国人民大学法学院莫于川教授说，在评估范围上，尽管狭义上的立法并不包括规范性文件，但由于规范性文件也有着和法律同样的约束力和社会效应，应该纳入评估范围。
　　政府规范性文件也就是日常生活中常常让老百姓头疼的政府“红头文件”。此类文件数量繁多，很多文件已经明显落后于社会现实，却没有得到及时清理，常常给执法人员和老百姓带来非常大的麻烦甚至祸害。
　　王锡锌指出，对于规范性文件，最科学的做法是规定“日落条款”，即规定文件的有效期，过期即废。对于期满后还有必要继续实施的文件，应该对实施情况进行评估后重新审查和修订。
　　王锡锌认为，在技术、经验和人力物力条件尚不具备的情况下，立法后评估对象可以限于规章和规章以上的法律文件，随着实践的深入，其范围可以逐渐扩大。
　　如何避免立法后评估沦落为立法者自导自演的“秀”？王锡锌表示，可以通过保证评估人员的科学组合和评估程序的公开透明来保证评估的公信力。评估人员在以原立法部门人员为主的基础上，吸收其他来源的参与者，例如专家、其他部门的专业人士等。除此之外，还要科学地解决参与者和组织者之间的关系，保证参与者的独立性，使参与者的话语权不受到组织者的控制。
　　“立法后评估制度真正发挥作用，就要确立具体的评估指标体系，使评估结果可以量化，量化的数据才能论证实施中的法是否达到立法目标。”王锡锌强调。
　　莫于川则认为，立法工作也是“政绩”的重要方面，由立法机关来进行自我检查和自我批评是非常有必要的，尽管现在尚未能实现外部评估，但是评估主体多样化是一个发展趋势。“立法后评估其实就是法律的经济学分析，需要具备经济学、社会学和法学复合背景的人才来实施。”莫于川表示，“这个制度在中国的发展和完善会是个艰难的过程，现阶段的尝试性努力意义重大。”■