专家学者研讨公共预算：公开透明最重要

　　“公共预算涉及公众利益，只有预算公开透明了，才能有效防止腐败的发生。”1月11日，在中国发展研究基金会举办的“公共预算国际研讨会”上，中国发展基金会秘书长卢迈多次强调这一观点。
　　全国人大常委会预算工作委员会（下称预工委）同日也召开了专家座谈会，就财政、经济形势、税收和其他收入等预测情况听取专家看法和意见。
　　2006年，中国财政收入将超4万亿元大关。财政资金使用效率的高低将决定整个社会的运行效率。作为政府收支的计划，预算决定了财政资金如何分配。每年1月开始的预算审查，牵动所有政府部门及相关单位的神经。
　　中国的预算年度与日历年一致，即从当年的1月1日起到12月31日止。预算先由财政部提出，再经全国人大审查。全国人大对预算的审查分三个阶段：预工委进行预先审查，财经委进行初步审查，最后在3月初由全国人大进行审查批准。因此，审查的重点环节是由预工委、财经委进行的预先审查和初步审查，大约一个多月时间；最后，全国人大代表只进行半天的审议。
　　中山大学政务学院副院长马骏介绍说，目前中国人大审查预算的重点在初审阶段，不是全体人大会议的审查。1994年《预算法》也没有赋予人大代表预算修正权，因此人大代表审查预算，要么是整体通过，要么是整体否决。在整体否决不可能的情况下，只能选择整体通过。
　　“这也是将审查预算的重点放在人大全体会议前的原因。”马骏说，预算审查越往前越主动，越有效果，越往后越被动。
　　对此做法，中国社科院财贸所马蔡琛博士提出质疑。他说，强调人大审查监督预算，究竟是强调全体人大代表的监督还是人大常委会的监督？或是其专门委员会的监督？将预算审查的重点放在人大常委会，“是不是意味着将预算资金的分配权，从财政部门转移到了人大常委会？这种转移是效率改进还是效率退化？”
　　据悉，原定于2006年10月首次提交人大审议的《预算法》修订草案，拖延至今仍未能提交审议，一个重要原因是财政部与全国人大之间对预算审查权限划定存在意见分歧。财政部认为，加强人大对预算的审查监督，不能等同为加强财经委、预工委对预算的审查监督。
　　马骏对此表示，将审查预算的重点放在常委会财经委、预工委，除人大代表没有预算修正权，另一个重要原因是人大代表不是专职，大多也不专业，而且人代会期间讨论预算仅有半天时间，因此，“依赖人大代表审查预算是不现实的”。
　　中国社科院财贸所副所长高培勇表示，从全国人大会议议程安排可以看出，全国人大没有把预算审查放在人大代表工作的中心位置。自2005年开始，全国各级人大全体会议期间，不再要求政府预算作口头报告，只发书面的报告。这意味着“整个中国的预算约束机制被大大弱化”。
　　尽管意见不一，但需要进行预算改革则是共识。对此高培勇提出三点建议：第一，全面推广各级人大代表解读政府预算的知识普及，提升立法监督机构的预算管理权威；第二，在地方人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者，协助人大代表审查政府预算；第三，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度，全面提升政府预算的规范化和法制化水平。
　　香港中文大学教授李连江认为，在发挥人大审查监督预算作用方面，目前政府的公共预算存在重大“缺位”，就是给人大代表的钱太少了。应该给每位人大代表提供经费，使他们可以雇佣自己的助手和专家队伍。这样，在不用调整目前政治权力结构的前提下，也可以实现权力结构的改善。
　　 “可以肯定地说，现在人大不具备审查预算的能力。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为，目前主要由常委会财经委、各专业委员会、预工委重点审查预算的做法，也是一个民主化的进程，是一个进步。人大要具备审查预算的能力，需要政治体制改革及人大整个机构的改革。
　　全国人大财经委委员陆百甫介绍说，为提高全国人大代表的审议水平，全国人大通过培训班、学习班、专题会和提供资料、信息网站等形式，让代表了解公共财政和预算的性质、基本要求、内容框架等。此外，2006年全国人大与中国发展研究基金会合作，出版了通俗易懂地解读公共预算编制、审查的手册，准备在2007年两会期间为每位代表发一本。
　　蔡定剑说，在目前人大还不具备审查能力的情况下，应该让老百姓、各领域专家及相关部门都知道预算，预算公开透明后才能发现问题，“预算审查监督不要只依靠人大”。
　　“我们不认为选举是民主的特征和实现民主的主要途径。”中国发展研究基金会秘书长卢迈说，通过老百姓和自己切身利益相关的事情，拥有更多的知情权和参与权，这本身是实现民主的主要途径。从预算入手，推进民主制度建设，发挥各级人大的作用，让老百姓更加了解预算情况，这是非常有意义的。■