中国不动产统一登记有待突破

实现“每一块土地都具有身份证”依然路途遥远

　　2008年1月2日，国土资源部在其官方网站上全文公布了《土地登记办法》（下称《办法》），该《办法》自2008年2月1日施行。国土资源部所属《国土资源报》发表评论称，该《办法》为实现“每一块土地都具有合法的身份证创造了条件”。
　　但专家指出，土地、房屋等属主要的不动产。中国当前不动产登记分属土地、农业、建设等部门，部门分割严重，要实现“每一块土地都具有身份证”依然路途遥远。而中国实现真正的不动产统一登记仍有待时日。
　　据了解，国土资源部颁布此《办法》，主要是为了贯彻落实《物权法》的要求。目前，中国大约14多亿亩的“农地承包经营权”登记和管理归属农业部门，除此之外的国有土地、农村集体建设用地等由国土资源部门登记。而中国城市公民另一重要的不动产——房屋则由建设部门登记发证。
　　由于行政管理体制改革滞后，中国的不动产登记长期部门分割，难以统一。建立独立、统一的不动产登记制度一直是法学界、经济学界的理想。在《物权法》制定和讨论的过程中，如何统一中国的不动产登记制度，始终是争议的焦点问题之一。
　　由于部门之间难以协调，中国立法者在制定《物权法》时，为了减少阻力、尽快通过，只能采取搁置争议、维持现有不动产登记格局的做法，导致中国现行《物权法》在不动产统一登记方面没有任何突破。
　　上述缺陷从上述《办法》的条文可见一斑：据该《办法》第二条，“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”
　　也就是说，《土地登记办法》管辖的范围限于“国有土地使用权和集体土地所有权等”。在具体解释集体土地登记时，《办法》第二条同时规定：“集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权(不含土地承包经营权)。”
　　显然，《办法》只是对现有农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权登记发证。对中国至关重要的、由农民承包经营的14亿多亩耕地，《办法》并无法律效力。目前，中国的农地承包经营权登记发证主要由农业部门负责。2003年底，中国农业部颁布《农地承包经营权证书管理办法》。农业部称，这个办法的法律依据是《农村土地承包法》。
　　土地与房屋不可分割，都属于最主要的不动产。但在中国，城市土地与房屋所有权登记却长期分离，业内称做“房地分离”。按照目前中国法律，中国城市土地属于国家所有，该所有权不用登记，需要登记的只是国有土地使用权。该权力归于国土资源部门。但建筑其上的房屋，公民享有所有权，该所有权登记归于建设部门。
　　据了解，为了“贯彻落实《物权法》”，2007年7月，建设部已完成了对原《城市房屋权属登记办法》的修订，并更名为《房屋登记办法》，相关管辖范围从城市房屋延伸到城乡所有房屋的登记发证。建设部并全文公布了《房屋登记办法》草案，征求公众意见。目前，《房屋登记办法》即将颁行。
　　中国土地学会地籍分会副主任、中国人民大学土地管理系副教授谭峻指出，上述三个部门的《办法》都属于部门规章，其法律效力都比较低。国土资源部公布的《办法》与建设部的《办法》从法律框架到登记程序、专业术语看，都很相似。因为这些都属于不动产登记的范畴，只是延续了部门分割的体制。
　　谭峻指出，从历史沿革看，国土资源部此次的《土地登记办法》是1989年原国家土地管理局“《土地登记规则》的第三版”，原《土地登记规则》在1995年有过一次修订，此次是第二次修订，并正式更名为《土地登记办法》。该《办法》在技术上比较先进，采用了国际通行的框架、体系和专业术语，对一些过去比较模糊的问题进一步明确，比如严格区分了土地总登记和初始登记等，有诸多法律技术上的改进。
　　对于此次《办法》可能对中国不动产的保护产生如何影响，谭峻指出，“法律的生命在于实施。土地登记本身就是产权登记，关键在于国家对土地产权的保护力度，如何在现实中切实保护公民的不动产权利。比如，《物权法》明确规定，农村宅基地属于用益物权，属于农民的财产权，但是现实中农民的宅基地依然可能受到政府的强制征用。”
　　谭峻认为，未来中国应该建立一个独立于行政部门的、统一的不动产登记机构，由该机构统一行使不动产登记权力。同时，应该制定立法层次更高、法律效力更高的《不动产登记条例》。如此既可以解决现存产权登记部门分割的问题，也有利于《物权法》的实施。■