集体建设用地能否进入市场交易，一直是中国土地制度改革的关键问题。中共十七届三中全会明确，在“城镇规划区范围外”的“非公益性建设项目”，农民可参与开发经营。这为农民以土地参与工业化、城市化提供了政策空间。
但是，上述政策与现行《土地管理法》“建设用地必须使用国有土地”的条文相悖。为了消除执政党政策与现有法律的不一致，正在修改的《土地管理法》（修订草案）（下称“征求意见稿”）首次规定，“依法取得的”农村集体建设用地可“出让、租赁、作价出资或者入股”等。
土地学者对该条款最后被立法机构通过抱以乐观预期。果如此，中国建设用地市场上将出现两种性质的土地：一是国有建设用地；二是集体建设用地。更为重要的是，“征求意见稿”还明确：集体建设用地出让的收益，应该归农民集体所有。
国研中心一位土地问题专家指出，这是中国第一次从法律上明确集体建设用地可与国有建设用地“平起平坐”，也意味着“集体建设用地交易”将由地方性的试点和突破变为全国性的法律突破，这将对中国的工业化和城市化进程产生深远影响。
“乡镇企业用地入市”先行
按土地用途分类，中国的土地可分为农业用地、建设用地和未利用地三大类。其中，建设用地则包括城市建设用地和农村集体建设用地。在现行《土地管理法》框架下，国有建设用地使用权可自由出让，但集体建设用地不能出让、抵押。
集体建设用地主要包括农民宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。在宅基地方面，此次“征求意见稿”没有根本性突破，依然不能抵押和自由出让。而村庄公共设施和公益事业用地，一般难以交易；真正有望“入市”的主要是“乡镇企业用地”。
“征求意见稿”第88条规定：“依法取得的农村集体建设用地使用权，经所在地县级人民政府批准，可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目。”
这事实上已明确，凡是非公益性项目，合法的集体建设用地都可以出让、租赁、入股、作价出资等方式参与其中，并获得相应的收益。
这事实上为盘活现存的乡镇企业用地提供了法律空间。事实上，过去20多年中，中国出现了很多乡镇企业。当一些乡镇企业出现破产或兼并时，其使用的集体建设用地不能盘活，影响其有效率地使用。有了上述规定，其流转的方式和范围就大大扩展。
不过，上述条款也对集体建设用地的流转有所限制。比如，“征求意见稿”第88条还规定“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农村集体建设用地使用权，非因企业破产、兼并等情形不得转让。”
这意味着，城镇规划区范围内的（业内俗称“圈内用地”）的集体建设用地，除非是因为乡镇企业破产、兼并，才能转让，其他情形则不能转让。这等于把集体建设用地的交易限制在城镇规划区范围外（俗称“圈外用地”）。而后者所涉及的集体建设用地，占整个城乡建设用地的比例不会超过10%。
但是，尽管如此，上述条款依然具有积极意义：今后，一些城市郊区或城乡结合部的农民，只要经过当地政府批准，依法取得集体建设用地使用权，就可以集体土地参与商业性项目、经营性项目开发。这无疑有利于保护农民土地权利。
但是，这并不意味着“小产权房”会被“合法化”。该“征求意见稿”在新增的第95条第二款明确：“商品住宅建设应当使用国有建设用地”。这事实上意味着，“征求意见稿”的起草者并不鼓励农民建设“小产权房”。
“集体建设用地入市”路径
“征求意见稿”新增“土地交易”一章，其核心条款包括“建设用地有偿使用”、“土地市场”、“建设用地使用权取得、转让”、“集体土地流转收益”等。
具体而言，“征求意见稿”相关条款指出，除了建设乡（镇）村公共设施、公益事业用地、农村宅基地，其他农村建设用地应实行“有偿使用”。而县级以上地方政府应当建立城乡统一的土地市场，推进集体建设用地公开交易。
“征求意见稿”第95条规定：“集体建设用地使用权的出让、租赁，可以采用招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式。”
较之现行《土地管理法》，“征求意见稿”等于宣布，中国将有两个合法的建设用地市场，一种是城市建设用地市场，这个目前已经相对完善。一种是集体建设用地市场，目前尚待建立。这相对于过去政府垄断土地一级市场，已经是巨大的进步。
但是，国研中心一位土地问题专家指出，农村建设用地和国有建设用地，由于法律的规制、土地的区位、用途多有不同，不可能“同价”。如果把两者笼统地放在同一个用地市场，甚至实行统一的“招标、拍卖”，这可能不利于集体建设用地的交易。
这位土地专家指出，对农村建设用地，最根本的还是赋予“农地”和“城市土地”同等的“权利”。而政府应尊重农村建设用地的“价格形成机制”，由用地者与供地者谈判，形成“入市农地”价格。
对众所关心的“农地入市”收益，“征求意见稿”第100条第一款明确，“农地出让、租赁”的收益，归拥有集体土地所有权的“农民集体”所有；“转让、转租”的收益归原集体建设用地使用权人；“出让、租赁”合同另有约定的，则照约执行。
同时，第二款规定，农地有偿使用收益中“集体所有部分”的使用方向、用途以及使用收益分配，由“集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。”
上述条款如若执行，则避免了现实中诸多集体土地流转收益分配不均，操作不透明等弊端，有利于“农地入市”的良性发展。
国土资源部已宣布，近期该部将下发有关“农地入市”的具体办法。但国土资源部有关人士说，由于《土地管理法》目前正在修改中，还没有提交全国人大，因此提前出台的“集体建设用地流转管理办法”不会突破现行法律。也就是说，上述突破必须要等到新修订的《土地管理法》被全国人大正式通过才能实行。■
既往相关报道：
中国将划定“永久性基本农田”
国家征地权将受到严格限制
国土资源部：近期出台“农地入市”办法
“农地入市”办法有望年底出台
农地产权保护远低官方统计
立法农地承包纠纷仲裁
土地制度改革关键一步
地权回归
周其仁：农地制度改革需“上下互动”
胡存智：集体建设用地如何入市
蒋省三：农地制度改革正当其时
刘守英：“农地入市”突破城乡分治
专访中农办主任陈锡文
京公网安备 11010502034662号 