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【建言土地管理修法】严格界定公共利益征地

2012年05月08日 08:24 来源于 财新网
美国农村发展研究所专家就中国《土地管理法》修改提出了一份系统性的研究报告。该报告首先提出,要通过修法明确界定公共利益的范围,严格约束政府征地权

  【财新网】(记者 林韵诗) 计划在6月公开征求意见的《土地管理法》修正案,已在公众的期待中进入倒计时。此次修法,核心是缩小征地范围,改革征地制度。该法的修正案能否实质性约束地方政府,控制其滥用征地权,是各界关注的焦点。

   近日,长期跟踪研究土地法律及其制度变迁的民间学术机构——美国农村发展研究所专家就中国《土地管理法》修改及征地制度改革提出了一份系统性的研究报告。该报告首先提出,要通过修法明确公共利益的范围,严格约束政府征地权。

   近十多年来,随着经济与城镇化的快速发展,中国有数千万农民的土地被征收。数千万农民在失去土地后,由于就业出路狭窄,缺乏社会保障,生活水平下降,不少人不得不上访维权,甚至酿成群体性事件,严重危及中国农村稳定。

   中国现行法律规定,农村集体土地不能直接用于非农建设,只有符合“公共利益需要”时,才能在国家征收后进入非农建设领域。由于法律对“公共利益”的界定不清晰,在实际操作中,盈利性商业用地也屡屡征地,严重损害农民的土地权益。

   因此,明确哪些情形的征地符合“公共利益需要”,是中国征地制度改革的第一要务。在这份数万字的研究报告中,美国农村发展研究所律师李平与该所创办者罗伊•普罗斯特曼、蒂姆•汉斯达德提出了系统的修法建议。

  三位研究者指出,中国2011年通过的《国有土地上房屋征收及补偿条例》(下称“城市拆迁条例”),首次明确界定了“公共利益需要”,尽管这只是针对城市国有土地上房屋征收和拆迁补偿制订,但是,该条例的立法原则对征地制度改革有极强的借鉴意义。

   他们认为,“城市拆迁条例”改变过去“公共利益需要”的笼统表述,首次明确列举六种地方政府可行使征收权的情况,具体包括:国防和外交需要、基础设施建设需要、保障房建设需要等。同时,这些建设的前提是必须由政府组织或授权实施。

   其次,“城市拆迁条例”还规定,任何新增的“公共利益需要”情形,必须由全国人大或国务院决定,地方政府没有自由裁量权。

   三位专家就此认为,对农村土地征收中“公共利益需要”的界定,也必须以收紧地方政府的征地权为导向。他们指出,尽管“列举法”不能穷尽公共利益的所有情形,但采取与“城市拆迁条例”类似的列举法来界定“公共利益”,是合理和必要的。

   具体到公共利益的界定,他们提出了三点建议。

   首先,在土地管理法修改时,对征用农地,应列举出各种具体“公共利益”的情形,如国防、和外交需要、公共基础设施建设需要等。同时应规定,未列举的其他公众利益需由国家法律或国务院的行政法规规定,限制地方政府滥用征地权。

   其次,即便是符合“公共利益需要”的公益性建设项目,也需要由政府或其授权的单位来组织实施,以排除私人或私人单位从征地中获益的可能。他们认为,《土地管理法》修改,必须明确上述原则。

   最后,新的法律应当规定,对有经营性因素的公益性项目(如高速公路是公益性建设,但服务区的餐饮、加油站等属于经营性用地),只有当公共利益性用地为主、经营性用地为次,且经营性部分是公益性部分不可分割的部分时,该项目才能通过征地开工建设。

责任编辑:常红晓 | 版面编辑:赵志成
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