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城中村为何改造不完?学者:没有包容 都是空话

2016年05月09日 19:30 来源于 财新网
学者指出,过去的城中村改造都没有考虑流动人口居住需求,改造一个城中村,即产生新的城中村;农业转移人口没有稳定住所,市民化、公共服务均等化就是空话

  【财新网】(记者 汪苏)“过往所有的城中村改造模式,都没有考虑农业转移人口市民化的居住和发展需求,并导致已有的社会网络破裂。”中国人民大学公共管理学院教授叶裕民5月8日在一个学术论坛上表示,由于大量外来人口居住在城中村,若延续这样的“排斥性改造”,新型城镇化要求的农业转移人口市民化、公共服务均等化的目标,是无法实现的。

  叶裕民是在“第二届全国城市管理与公共政策学科发展研讨会”上做出上述表示的。她表示,在流动人口不断被驱赶、居无定所的情况下,政府是无法给他们配套公共服务的,学校、医院等等都进不去。“没有稳定住所,公共服务均等化就是空话。”叶裕民说。

  据叶裕民的调研,在特大城市,流动人口居住在城中村的比重达到40%-60%,深圳更高,达到80%左右。这些城中村中的大部分建筑属于违法建筑。过去以及现在,很多城市往往以依法拆违的理由,将这些城中村一个个扒掉。

  叶裕民说,从依法治市的角度,这么做一点问题也没有,但“当依法治市与以人为本相遇的时候,哪个更重要?能不能让这个矛盾在规划师手里缓解、在管理者手中协调好?”她提出这个议题。

  旧的城中村改造不断生产新城中村

  她认为,实践不断证明,旧的城中村改造模式是失败的。

  叶裕民表示,不管是政府主导、企业主导还是村集体主导的城中村改造,此前都没有考虑到流动人口居住需求,是排斥性改造,只有本地人住下来了。

  所以,每改造一个城中村,就同时产生一个新的新城中村。她引述社会上的一句俗语说,“一个唐家岭(注:北京著名城中村)倒下去,千万个唐家岭站起来”。

  她举北京海淀区北坞村改造为例。北坞村是北京2010年正式启动的50个城中村改造重点挂账村之一,有流动人口两万多人,本地人口3000多人。叶裕民介绍,改造后,规划都落实了,规划实施评估是“优”。但海淀区面临的问题比之前还要严峻,“边上的一个村,流动人口一下子就多了几千人,马上公共厕所就不够了,水、电供应全部出现问题。这样的城中村改造怎么持续下去?”

  她表示,为了解决这两万多人迁移所带来的问题,就需要继续去改造新的城中村,“同一个问题,多次花钱,反复去做,还无解。”叶裕民表示,这不符合公共利益,也不符合长远利益,“今天规划方案的实施,导致了明天同样问题的出现”。

  而流动人口在一轮轮城中村改造中,居住状况不断恶化,从市中心迁向城乡结合部,再向农村地区迁移,成为居无定所的一大波人。

  构建包容性改造新模式

  根据去年底中央城市工作会议部署,“2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”。

  在叶裕民看来,在新型城镇化背景下,以驱赶流动人口和获取土地财政为目标的传统城中村改造模式,将走向终结。她提出,应构建包容性的城中村改造新模式。

  这一新模式的要义是:将外来常住人口可支付的小面积健康住房,纳入城中村改造规划;让外来人口可以在改造后的城中村,就地居住下来。

  叶裕民表示,这解决起来并不难。据其在广州调研,广州的外来常住人口中,约20%可以直接在市场解决居住需求,约9%什么房也住不起,需要政府提供公共住房。剩下的71%则租得起、且愿意租城中村改造后的房子。

  其中,约20%愿意租60平方米的房子,约20%愿意租40平方米的,30%愿意租20平方米的。

  她表示,现在的问题是供给结构不对,城中村改造后给村民补偿的住房太大了,但高端人口不愿意住这里,流动人口则住不起,“改造后的北坞,除自住房以外,可出租的房子只出租了三分之一”。

  而在改造机制上,叶裕民认为,应该借鉴我国台湾地区的市地重划和区段征收经验,建立政府、居民、流动人口、企业等主体多元合作的城中村改造模式,建立城中村改造市场。

  政府只负责定规则,让愿意并达到改造条件的城中村自己提出申请,挂牌上市,由市场选择。

  最终,实现政府获得良好公共空间、城市价值提升;产权人居住环境改善、物业升值;企业获得合理收益,农业转移人口能居有定所、市民化的多赢局面。

  她表示,这种市场模式,既可以抑制强拆,也可以防止“钉子户”等逆向垄断问题。“现在是政府让它们改,当然有人不愿意被改。”而这样的多元合作让市场变得有序。

  接下来,则有“八个化”要持续推进,即以健康住宅为基础,实现公共服务均等化;迁移人口家庭化;家庭生活社区化;社区生活艺术化;社区治理民主化;房屋自有化;人力资源资本化以及农民工中产阶级化。

  “大家可以设想一下,当2.7亿流动人口,当变成近两亿个家庭,在城市里有固定住房和资产,有恒产者有恒心。把现在社会上这些容易产生负面问题的人群,变成积极向上的人群,推动社会进步的人群。他们的创造力有多大?”

  在叶裕民看来,以包容性模式改造城中村,是中国实现新型城镇化、形成以中产阶级为主体的现代社会绕不过去的路。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:李丽莎
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