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刘守英:“城乡中国”的土地问题不同于“乡土中国”

2017年03月15日 18:46 来源于 财新网
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刘守英认为,中国已经从“乡土中国”转型为“城乡中国”,进入到了新的社会经济形态,亟需与“城乡中国”格局相适应的土地改革,调整城乡土地权利体系,支持城乡互动;改革农地制度,支撑农业转型;改革宅基地制度,支撑村庄再造
资料图:刘守英

  【财新网】(记者 黄姝伦)中国土地制度的主要矛盾是,一方面,部分人还固守着‘乡土中国’的土地本位理念,认为“乡村就是乡土;农民就是种庄稼;农业就是搞粮食,管农业的就是负责粮食增产和查耕地”“土地是农民的命根子”“农民无地就造反”;另一方面,部分人以“城市中国”思维配置土地,认为“土地配置保城市”“发展空间上掐死农村”“农村功能就是供应农产品”。

  日前,中国人民大学经济学院教授刘守英在北大文研论坛主讲“城乡中国的土地问题”时发表上述观点。

  中国国家统计局数据显示,2016年底,中国城镇化率为57.35%。刘守英认为,经过三十多年快速的工业化和城市化,中国已经从“乡土中国”转型为“城乡中国”,进入到了新的社会经济形态,“城乡中国”将是中国今后一个时期的基本特征,因此,“土地制度改革要应对城和乡长期共存和融合的这么一种文明社会。”

  在论坛上,他提出了三大问题:“乡土中国”的土地问题是什么?城乡转型时期的中国带来了哪些土地制度的松动?新一轮的土地改革又该怎样适应城乡中国的格局?

  “土的束缚”

  中国土地问题的争论常常陷入两极,刘守英认为其中一个原因是对“乡土中国”土地制度的长期误传。“传统的误传比如‘普天之下莫非王土’,还有一种长期的误传是‘农民没有地就造反’,以及国内问题讲不清楚就‘根据国际经验’。”

  刘守英回顾了“乡土中国”时期土地的特征:农民依附于土地,以农业为生。“传统中国土地问题的基本线索就是人地关系,一边是人口不断增长,一边是增长的人口更紧地附着在土地上,形成一个解不开的结”。

  刘守英表示,传统中国的土地制度不是一个典型的私有状态,土地的所有权属于家庭,是小农经济的基础。

  中国传统的产权结构,尤其是近代以来,是以“田面所有权为大”。“也就是说土地所有权人是田底者,但是田底者不占有田面,土地的使用权和耕作权在田面者手上,并且有权雇工或把土地租给别人耕种。田面的权利是所有权形态,受地方习俗保护,包括地方非正式规则和合约。”刘守英表示,这样的产权安排保证了农民耕种的积极性。同时,土地产权受到法定保护,皇权只收皇粮,不犯地权。

  土地的功能在“乡土中国”是非常复杂的。刘守英解释,土地关系受宗族、民间信仰、熟人社会习俗等影响。除了生产粮食,土地还承载着名誉、抱负、热忱和社会上的赞扬,并且带来安全感和寄托着传承的特殊感情,不会被轻易买卖。传统中国的农业经营始终被限制在较小的规模内,逐渐排斥大农场主和雇佣经营方式,倾向于租佃经营方式。

  刘守英认为,传统的村庄制度规范了公私秩序。村庄制度对土地制度的影响是,陌生人很难进入村中的土地市场。这套“乡土中国”的土地制度,他援引费孝通先生的评论称:“从土里长出过光荣的历史,自然也会受到土的束缚。”即在某种程度上,“乡土中国”的土地制度阻碍了中国现代化的进程。

  乡土成故土

  新中国成立后,进入到国家工业化时期,“整个国家工业化体系中,农民主要的功能就是被困在集体化的土地上,为城市提供低价的粮食。”刘守英说。

  他表示,随着沿海地区以出口为主导的工业化兴起,内地工业化的衰败,农民从“不能离土”“离土不离乡”,开始跨地域地大规模流动,打破了被土地束缚的人地关系,绝大多数村庄出现了劳动力外流的现象。

  而“农二代”的生活方式完全是“城市化”的,比如,回家不往村里住,县城的宾馆一到春节便人满为患。在刘守英看来,“第二代的农民工已经不是农民,‘农二代’没有干过农活,也不知道地在哪里了。”

  “2008年金融危机之后,农民开始回流,但是回流不回村,回到家乡地级以上的(县)市,我们观察到变化是,县城80%的购房者是农民工。乡土成故土。”

  此外,刘守英分析称,转向“城乡中国”以后,土地的功能和价值发生了重大的变化,农地经济重要性开始下降。除了劳动力配置,非农用地价值大幅上升是推动中国从“乡土社会”转向“城市社会”最重要的力量之一。

  他表示,20世纪80年代中期到1998年,乡镇企业异军突起,得益于农村集体经济组织提供相当廉价的建设用地,从事非农生产。

  在刘守英看来,非农用地价值的上升导致了农村空间和城市空间争夺土地的发展权,城乡主要矛盾集中也恰恰在此。他指出,“98年《土地管理法》的重要标志是通过土地的征收、审批、用途管制和年度指标计划,把农民搞工业化的路给堵死了。”

  他认为,“城乡互通,劳动力已经打通了,资本哪边有力就往哪边跑。现在的障碍就是土地,乡村要有发展空间,乡村的土地就要恢复做产业、做工业的权利。”

  “农地的经济价值大幅下降,农业这一行当,已经不是农村的主业,农地的非经济价值比如名誉等不再上台面。”刘守英指出,农民家庭农业纯收入占收入比重从1998年的44.53%下降到2007年的31.49%,再降至2012年的26.61%。“整个中国社会的农民高度分化。”2012年全国农户构成数据表明,纯农户只占18.28%,一兼户(农业收入为主)占30.07%,而二兼户(非农业收入为主)与非农业户则占比超过了50%。

  “面朝黄土背朝天”高劳动投入的传统耕种方式也发生了转变。刘守英表示,现在农民在种植业上,用工减少,农业经营形态发生了变化,年轻人基本出去(打工),留下的农民有大量的农闲。这一变化伴随着机械化设施的投入,农业发展方式从提高土地单产为主转向提高劳动生产率。过去的家庭农业变成了“家长在家种全家的地”,土地主要由第一代农民工打理。

  “集体所有,农户承包”面临“大考”

  “这几年承包地的流转速度非常快,现在已经流转了35%左右。”刘守英透露,从流转土地的主体来看,2014年,流入农户的占58%,流转到专业合作社的达到21.8%,其他主体将近10.17%,土地经营主体趋于多元化,外村人开始“进村”,形形色色的资本下乡。

  这意味着“集体所有,农户承包”这一制度面临着“大考”。刘守英表达了他的担忧,“整个改革以来形成的这套制度,农户承包的制度恢复了中国传统的以家庭为单位的产权制度,但是历史上并没有‘集体所有’的帽子。”

  “农民出去以后,能够穿着西装回来收租吗?”如何让承包者安心流转土地,让经营者安心经营?

  此前,针对中央已对农地“三权分置”全面推进,刘守英接受财新记者专访时曾表示,扩大经营规模,促进流转,前提应该是彻底做实承包权,要对农民承包权非常小心关照。在实际操作中,对承包权的侵犯,可能来自两种力量:一是来自所有权名义的侵犯,也就是集体经济组织以所有者名义动农民承包权,把不种的地任意收回来;一是来自动用行政权扩大经营权,也可能侵犯承包权。“三权分置”的基础性工作是,做实承包权,让改革中获得土地的农民在应对公权力的时候,在城市化过程中,能够扛得住。

  在刘守英看来,要解决“怎么活化农业农村”的问题,绕不开土地改革。除了推进农地“三权分置”,培育农业生产经营新主主体,宅基地改革亦亟需推进。“集体成员权无偿取得,导致了村庄的无序和空心化,村庄既没有公共的制度管理,也没有市场化的产权来约束。”他认为,宅基地不能交易,导致在一些土地价值显化的地区,只有本村的人拼命违规盖房,比如“牵手楼”的出现,村民发展“瓦片经济”。

  他曾对财新记者表示,“如果不推进宅基地改革,就不能激活要素,城乡资源的双向流动就无法落地,就活化不了乡村,乡村很多产业就长不出来。”

  “城乡中国”格局下的土地改革

  刘守英认为,“城乡中国”的本质特征就是,“人、地、资本在城乡之间的互动”。“这几年发生了一个重要的变化,就是城乡互动。人口城乡对流、资本下乡、乡村空间用地需求增加,村庄和一部分的城镇、城市之间的融合和分工”。

  他表示,这一轮的土地制度改革,实际上是要为“城乡中国”这个形态构造相适应的土地制度。

  刘守英建议,亟需进行的土地改革,第一就是调整城乡土地权利体系来支持城乡互动,现在城乡之间的土地权利体系直向城市,城乡土地权利的平等和给农民留下乡村的发展空间,应是下一轮土地制度构造的两个基本点;

  第二是改革农地制度来支撑农业转型,这牵涉农地的经营制度和农业的组织制度;

  第三是改革宅基地制度来支撑村庄再造,打破成员权无偿分配,承认宅基地的财产权可交易,打破村庄的边界。村庄形态的变化,无论是死还是活,都需要推进宅基地改革。

  “如果没有宅基地制度的改革,村庄不可能活,也不可能好好地死亡。”刘守英说。  

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:刘潇
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