司法之变

　　新一届最高法院院长、最高检察院检察长，于2013年3月15日在第十二届全国人大一次会议上选出。

　　在此前的1月，地方省级法院、检察院领导人的换届调整也已到位。中国司法将迎来新的阶段。

　　2012年11月，中共十八大报告将法治提升到“治国理政的基本方式”的高度，宣示要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”“全面推进依法治国”。

　　关于司法体制改革，十八大报告提出要“进一步深化”，并“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，明确了未来的改革目标。

　　自1997年，中共十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并正式提出“司法改革”以来，迄今中国的司法改革已经开展了三轮。

　　但最近五年来，以“司法大众化”为核心，以“能动司法”“大调解”等为主标签，第三轮司法改革出现不同于前两轮的趋向。据财新记者了解，第四轮司法改革的相关调研和准备工作已启动，循惯例年内将会部署。随着人事换届完成，司法改革的基调也将会渐趋明朗。如中共十八大报告所述，确保司法机关依法独立行使职权，将是改革的核心方向。

专业化与大众化

　　本世纪之交，以山西绛县“三盲院长”姚晓红案、陕西富平“舞女当法官”事件（后经查证，当事人虽非舞女，但确实为不具法院任职资格的无业女——编者注）等热点事件为表征，司法的专业化问题引起越来越多的重视。

　　2001年《法官法》和《检察官法》修订，以及统一司法考试制度确立，正式奠定了司法专业化方向。

　　2002年7月，全国法院队伍建设工作会议召开，法学科班出身的时任最高法院院长肖扬首次阐述了“法官职业化”的内涵。与此同时，法院逐步改革审判方式，强调通过审判独立保障司法公正。在此前后，以两个“司法改革五年纲要”的公布和实施为核心，“司法权地方化、审判行政化、法官职业大众化” 三大顽症被确定为中国司法改革要着力解决的问题。

　　但从2008年开始，第三轮司法改革相比过去改革更强调“中国特色社会主义方向”和从国情出发。一个明显的迹象是，过去曾被认为已经过时的“马锡五审判方式”（始自陕甘宁边区，由马锡五开创的一种走群众路线的审判方式，归结为“就地审判，不拘形式，深入调查研究，联系群众，解决问题”），又被重新宣传和重视。

　　2008年4月，刚刚履新不久的最高法院院长王胜俊在与珠海中院法官会谈时，对待判不判死刑的问题谈到三个依据：“一是要以法律的规定为依据；二是要以治安总体状况为依据；三是要以社会和人民群众的感觉为依据。”

　　此言一出，有业内人士即指出，这是“司法大众化”回潮的信号。

　　2009年9月，中央党校主办的《学习时报》刊发王胜俊的答记者问说：要正确处理司法专业化与司法大众化的关系，实现专门机关与坚持群众路线的统一；要坚决走“司法依靠群众、群众参与司法，司法服务群众、群众认同司法”的司法大众化的新路子，人民司法事业才能健康发展。这一变化也引起业界的争议。

　　“司法大众化本身不可怕，可怕的是受到权力操控的大众化。”北京大学法学院教授张千帆说。

　　全国人大代表、清华大学法学院教授周光权在接受财新记者采访时表示，过去五年中国司法的主调是“试图平衡司法职业化和大众化的关系，但更偏重后者”。

　　但是，要保持这种平衡殊为困难，盖因中国还是法治后进国家，难以同时兼顾两者的价值。一般在法治建设达到一定高度，司法官对法律的工具化、技术化追求“过头”的时候，强调司法官考虑民众意见，才容易达到一定的纠偏效果。

　　周光权认为，现阶段讲司法大众化，容易迁就行政管理者的便利，难免牺牲法律的原则和当事人的合法权益。以调解为例，一些地方案件久调不决，比如对拆迁案的处理，调解无非就是和稀泥。而愈演愈烈的涉法涉诉上访问题，即是司法大众化加剧的社会风险之一：“案件永远没有终结，法律在中间不起作用。”

被动司法与能动司法

　　作为解决社会纠纷的最后一道防线，通常司法的基本规律和特性被认为是被动性的，以“不告不理”为原则，法院并不主动干预社会生活。

　　2008年之前的两轮司法改革，相对而言都以确定司法的被动性为主要趋向，这在审判方式改革中最为典型。民事审判突出原被告在举证、辩论等方面的平等对抗，法官一般不再进行调查取证。刑事审判则逐步实现由过去的法官纠问式向控辩双方对抗式转变。总之，法官严格恪守居中裁判的角色，集中体现出司法的中立性、被动性。

　　不过，2008年之后，对司法角色开始出现新的表述。自20世纪50年代发源于美国的“能动司法”，逐渐成为中国司法高层的主流话语之一。

　　据北京理工大学法学院教授谢晖介绍，西方国家兴起“司法能动”有两个条件：一是严守“权力分立”，司法能动就是司法权要逃离司法权范围，向立法权和行政权渗透，制约急剧扩张的立法权和行政权；二是司法必须独立，没有真正的司法独立，就不可能有真正的司法能动。

　　不过在中国司法界，对这个概念的阐述，更多的是与中国司法过去一贯强调的“服务大局”、“服务社会经济发展”等传统理念相嫁接。

　　2008年由美国次贷危机引发的全球金融风暴，也给中国经济发展带来极大冲击。在这一背景下，从最高法院到地方各级法院，出台了一系列强调“为大局服务、为经济建设服务”的司法政策和文件。

　　事实上，这种做法在过去一向有之，其弊端已在后来的司法改革中被辨析，且业内正逐渐形成共识。但在“能动司法”的旗帜下，这种旧传统又获得了新气象。

大调解争议

　　调解工作也在近年来屡被强化，并发展出“大调解工作体系”。其权威内涵是指，地方各级党委和政府充分发挥政治优势，构建政法、综治、维稳、信访部门综合协调，有关部门、单位各司其职、社会各界广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用又相互协调配合的体系。

　　究其根源，调解是中国司法的传统之一。1949年之后新的人民司法的特征之一就是“突出调解”。1982年《民事诉讼法（试行）》规定了“着重调解”的原则，当年法院的诉讼调解率达到70%以上。

　　不过，从20世纪80年代后期开始实行审判方式改革，到1991年颁行的《民事诉讼法》把“着重调解”改为“调解应当自愿合法”，法院的调解率不断下降，到1998年不到30%。

　　此后，随着上诉率、抗诉率和申诉率增加，执行难问题增多，信访问题日益突出。

　　随着2004年“构建社会主义和谐社会”的口号被提出，司法领域也开始重新强调调解。

　　当年11月，最高法院发文要求实行“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的民事审判工作原则。到2007年底，法院民事案件调解率达到50%左右，刑事自诉案件的调解、行政案件的协调显著增加。

　　不过，时任最高法院院长肖扬也坦陈，实践中存在为追求高调解率而久调不判、以判压调、强迫调解的情况，违反了当事人自愿原则。最高法院因此提出要准确把握“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，不给调解率定指标，而是结合具体案件，尽可能地在自愿、合法的基础上使双方互谅互让，达成调解协议。

　　2008年以后，最高法院将“调解优先、调判结合”确立为新的司法工作原则，并着眼构建调判结合工作机制，推动建立人民调解、行政调解、行业调解、司法调解等相结合的大调解格局，形成诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。

　　2010年更是出台的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，更加强调调解优先，规定各级法院要把调解作为处理民事案件的首选结案方式，并要探索刑事案件调解、和解，做好行政案件协调。

　　在这种导向下，各种重视和推崇调解的模式被宣扬和推广，例如黑龙江法院系统的“五全”调解模式（即“全员调解、全流程调解、全领域调解、全系统联动调解、全社会联动调解”）。河南省高院甚至将2009年确定为“调解年”，将一些地方法院民事审判中100%调解的“零判决”作为先进典型加以表彰。实践中出现的偏差也引起一些高层司法官员的反思。

　　2012年12月22日，最高法院副院长江必新指出，调解方式不能完全、有时也不必要分清是非曲直，这不利于为当事人及其他人提供行为指引，也容易忽略案外人利益和公共利益。他提醒不要“把调解看作解决矛盾纠纷的唯一路径，将其视为完美无缺的解纠方式”。

　　最高法院一位不愿具名的法官对财新记者表示，据他了解，实践中一些过于强调调解的偏差，目前正逐渐得到纠正，尤其在南方一些人员专业素养较高的法院表现较为明显。

优化外部环境

　　左右中国司法的力量，既来自司法之内，又来自司法之外。转型时期，外部力量与内部力量、制度因素与人的因素交互作用，从而影响司法走向。

　　2013年3月10日，全国人大代表、浙江省高院院长齐奇在审议“两高”工作报告时提出，建立法治中国，需要优化外部的法治环境，目前的司法实际运作中，地方和部门保护主义干扰司法现象仍有发生。

　　同一天，全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建也在全国政协小组讨论时“吐槽”：“司法没有最终话语权，判决后还有很多机构能改变结果，造成司法公信力不高。”

　　老问题之所以常被提及，自然有其基础。前些年，地方政法委书记兼任公安厅局长，导致公检法三家关系失衡的现象引起注意，政法委具体协调案件办理的情况也引起争议。近年来，中央加大调整力度，这一职务搭配模式日渐减少。1990年初，中央决定恢复设立中央政法委。

　　时任中央政法委书记乔石就曾强调，恢复政法委后，仍然必须贯彻党政职能分开的原则，“不论哪一级政法委都要管得虚一点，着重抓宏观指导和协调”、“不要过于具体地干预部门的业务，以保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权”。

　　但实践中，地方政法委以“领导司法”之名干预司法个案，导致类似佘祥林、赵作海、聂树斌等冤错案件不断发生，引起各界反思。一位不愿透露姓名的法学家曾向财新记者分析说，要警惕借协调案件之名直接干预案件，产生或加强地方保护主义。

　　在政法委书记兼任公安厅（局）长的情况下，权力关系容易向公安倾斜，不仅为圈内人共识，也引起了“圈外人”的关注。2010年全国人大会议期间，全国人大常委、中国人民银行原副行长吴晓灵就曾批评这一做法，“被监督者是监督者的领导，这种扭曲的关系影响司法公正”。

　　学术界和实务界的呼吁最终引起了决策层关注，并调整政法委书记任职模式。据财新记者统计，最近两年政法委书记兼任公安厅长模式已大为减少：在省级中由14个减少至8个，在27个省会城市、4个经济特区和国务院批准的18个较大的市中，由14个减至5个。

　　与此同时，有6省份政法委书记由省级党委副书记兼任，17省份政法委书记由省级党委常委兼任。

　　有司法实务界官员向财新记者介绍，副书记兼政法委书记，提高了政法工作在党内的权重，使得政法委书记相对超脱，作为公检法三家有争议时的“主持人”。

　　2013年1月7日，新任中央政法委书记孟建柱在全国政法工作电视电话会议上提出，要进一步明确政法委职能定位，创新政法委领导方式，提升协调解决“事关政法工作全局”的重大问题能力，提升领导政法工作的科学化、法治化水平。

　　孟建柱还指出，要进一步理顺党委政法委与政法各单位的关系，支持审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，支持政法各单位依照宪法和法律独立负责、协调一致开展工作。

保障司法机关独立行使职权

　　2012年10月9日，中国首次发布司法改革白皮书，宣称中国司法改革的根本目标是“保障人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权”。此后，这一说法在中共十八大报告、中央政治局第四次集体学习中被重审。

　　2013年的新一届全国人大会上，最高法院的工作报告将“确保法院依法独立公正行使审判权的体制还不够健全，司法体制改革有待进一步深化”列为法院存在的问题和困难的第一位。这预示着未来司法改革的聚焦点。

　　“近几年的法律实践凸显审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权问题的极端重要性。”周光权说，实践中，某些地方的党政领导会给法院或者检察院“打条子”，对个案进行干预。在领导权威之下，司法人员面临现实压力，难以依法公正处理案件。

　　周光权认为，相对于行政机关，司法机关比较弱势，却承载着很多的社会职能和民众的期待，本已不堪重负。在制度架构上，要认真研究，以保障司法机关如何独立行使权力。应当禁止党委和政府的官员干预个案，违者应当受到到惩罚，例如警告、记过、降职等处分。

　　过去五年，围绕加强法院依法独立行使审判权，法院系统在规范上下级法院审判业务关系、规范审委会运行机制、强化合议庭职责等方面也一直在探讨。

　　2009年12月，最高法院发布《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，明确了承办法官的职责，完善了合议庭成员的分工，尽可能克服承办人员唱“独角戏”的情况。

　　2010年1月，最高法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，强调上下级法院之间的审判监督必须依法、依程序进行，上级法院不得以监督之名，行领导之实。

　　2010年同期，最高法院发布《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，明确了审委会的运作规范。来自法院系统的人士向财新记者分析说，合议庭制度改革不只是一个单纯审判组织改革的问题，还涉及法院的涉案管理机制以及法院的人事管理、职业保障等环节。

　　规范上下级法院关系，一个重要目的是希望把原来法院内部上下级之间的案件请示，转化为公开的诉讼程序，是借助诉讼法关于移送管辖的规定，使传统上通过案件请示等内部行政化操作完成的环节，得以在公开、透明、可参与、有期限的诉讼程序中进行。

　　审委会改革重点是规范其议事表决程序，严格审委会成员任职资格，通过建立专业委员会，发挥审委会指导审判、总结经验的作用。

　　上述技术性改革的举措，在未来的司法改革中还会继续落实和深化。要从纸面文件走向切实落实，还需要很多配套的改革加以支持。

　　有最高法院系统人士向财新记者介绍，未来，保障法官和法院依法独立行使职权的机制和举措，将会是改革的重点。此外，还将探索在省级以下打破行政区划设立相对独立的司法区划。这种做法在海南和广东一些地方，已经有多年实践。改革后的海事法院运作的经验，也值得研究和总结。

人事安排端倪

　　2011年以来，从中央到地方的换届中，一批拥有法学专业背景或长期从事政法工作的官员被委以重任，从而成为观察中国未来司法变局的重要参考。

　　在中央层面，2012年11月，法学科班出身、年富力强的最高法院原副院长张军和福建省委原副书记陈文清，双双跻身中纪委副书记，并在稍后举行的十八届中纪委一次全会上连任。

　　张军先后在吉林大学、中国人民大学、武汉大学的法学院学习，并获得刑法学博士学位，在实务中曾两度担任最高法院副院长，还曾任司法部副部长。在任最高法院副院长期间，张军分管刑事审判。

　　据财新记者了解，张军对死刑复核的态度“非常慎重”，以至在最高法院机关内有“张菩萨”之说。作为目前最年轻的中纪委副书记，陈文清毕业于西南政法大学，长期在政法系统任职，42岁时任四川省检察院检察长， 46岁时任福建省委常委、省纪委书记。

　　此外，像近年履新的中央政法委副秘书长姜伟，最高法院副部级专职委员贺荣、高憬宏等人，均系法学科班出身并拥有法学博士学位。

　　在省级政法委书记层面，北京的吉林、山西的王建明、新疆的熊选国、青海的王令浚均是法学科班出身，陕西的安东、四川的刘玉顺长期在政法系统内部任职。其中王建明、王令浚、熊选国、安东具有法学博士学位，王令浚是首位具有律师资格的省级政法委书记。

　　在2013年初的高级法院院长、省级检察院检察长调整中，履新者要么是法学科班出身，要么长期从事政法相关工作。全国人大代表赵冬苓对财新记者说，“法律是非常专业的事情，应该由专业人士来做。”要保证审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权，法官和检察队伍保持专业性独立性是必要的，从业人员应该是学养深厚、受过严格专业训练的专业人士。

　　来自政法高层的人士向财新记者分析认为，中央布局上述用人不是偶然的，“既是社会和时代发展到现阶段的必然选择，也体现出对专业人才的重视，有助于推进依法治国进程”。

　　“具有法学教育或者司法实务背景的人担任要职，是否能推动法治进程，取决于体制。”全国政协常委、复旦大学教授葛剑雄说。

　　本刊记者罗洁琪、秦旭东对此文亦有贡献