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全国人大常委会:《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告

2015年08月27日 17:22 来源于 财新网
有关部门修订完善了《国家突发环境事件应急预案》,进一步明确和强化突发环境事件的应对职责,建立健全突发环境事件应急机制。同时,各地探索建立排污许可管理制度,稳步推进排污权有偿使用和交易。环境影响评价、环境监测等法律制度逐步落实,对防治水污染发挥了重要作用

  【财新网】在2015年8月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上,全国人大常委会副委员长陈昌智就全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的进行了报告,具体事情情况报告如下:

  全国人民代表大会常务委员会执法检查组

  关于检查《中华人民共和国水污染防治法》

  实施情况的报告

  ——2015年8月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上

  全国人大常委会副委员长 陈昌智

  全国人民代表大会常务委员会:

  根据全国人大常委会2015年监督工作计划安排,全国人大常委会组织开展了水污染防治法实施情况检查。张德江委员长高度重视这次执法检查,作出重要批示:“水是生命之源。我国人均水资源占有量低于世界平均水平,而且水污染的情况相当严重。防治水污染,保障水生态安全,事关人民群众根本利益,事关经济社会持续健康发展。要通过执法检查,督促落实水污染防治法,进一步加大水污染防治工作力度,推动形成节约水资源、保护水环境的良好社会氛围,为全面建成小康社会、实现中国梦作出积极贡献!”。按照批示精神,今年5月至6月,由沈跃跃、艾力更·依明巴海副委员长和我带队,全国人大环资委组成人员和全国人大代表共32人组成5个检查组分赴6省(市)进行了检查。同时还委托其他25个省(区、市)人大常委会对本行政区水污染防治法实施情况进行了检查。

  这次检查的重点,一是饮用水水源保护、水污染物排放总量控制、排污许可等法律制度落实情况。二是重要江河流域水污染防治,重点行业企业、工业园区水污染治理,城镇污水处理设施建设及运行,畜禽养殖污染及农业面源污染治理,船舶污染防治等情况。三是各地贯彻落实环境保护法,推动水污染防治采取的措施和存在的主要问题。四是各方面对修改完善水污染防治法的意见建议等。

  现将主要情况报告如下:

  一、贯彻实施法律的主要做法和成效

  国务院及其有关部门认真贯彻实施水污染防治法,将防治水污染作为推动生态文明建设、推进经济转型升级和改善民生的重要举措,水污染防治工作取得阶段性成果,水环境质量有所改善。2014年,全国地表水972个国控断面中,Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例63.2%,比2005年增加22个百分点;劣Ⅴ类水质断面比例9.2%,比2005年减少17个百分点。

  (一)主要法律制度逐步落实

  一是推进实施主要污染物排放总量控制。“十二五”主要水污染物总量控制指标增加了氨氮,“十二五”前四年已实现化学需氧量减排10.1%,提前完成五年目标;氨氮减排9.8%,有望如期完成任务。二是水污染防治规划制度逐步完善。国务院相继批复了《重点流域水污染防治规划》、《全国地下水污染防治规划》等一批国家级专项规划,并对规划实施情况进行考核,对未通过考核的地区实施了区域环评限批,对地方政府有关负责人进行了约谈。三是饮用水水源保护区制度基本建立。先后制定了《全国城市饮用水水源地环境保护规划》和《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》,出台了饮用水水源保护区划分、水源地环境应急管理相关标准规范,开展了城镇集中式生活饮用水水源地水质监测,不断强化饮用水水源保护工作。四是排污收费制度逐步强化。出台了《污水处理费征收使用管理办法》等相关政策,全国统一将污水中的化学需氧量、氨氮和主要重金属污染物的排污费征收标准由不低于每污染当量0.7元提高到1.4元,鼓励水污染防治重点区域及经济发达地区进一步提高排污收费标准。五是应急管理制度不断规范。有关部门修订完善了《国家突发环境事件应急预案》,进一步明确和强化突发环境事件的应对职责,建立健全突发环境事件应急机制。同时,各地探索建立排污许可管理制度,稳步推进排污权有偿使用和交易。环境影响评价、环境监测等法律制度逐步落实,对防治水污染发挥了重要作用。

  (二)配套法规政策不断健全

  一是配套法规、规章和司法解释逐步完善。国务院出台了《城镇排水与污水处理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等配套法规,“两高”出台了关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的司法解释,各省(区、市)均出台了水污染防治相关地方性法规。二是水污染物排放标准逐步完善。发布实施了造纸、石油化工和有色等重点行业污染物排放标准,进一步健全了污染物排放控制项目,规定了水污染物特别排放限值,提高了污染减排和特殊敏感区污染防治要求。三是相关政策措施逐步健全。国务院出台了《水污染防治行动计划》,中央财政设立了水污染防治专项资金,实施了“水体污染控制与治理”国家科技重大专项,有关部门相继出台了强化主要污染行业治理、提高城镇污水处理能力、推进重点流域和区域水污染防治、推动陆海统筹联防联控和加强地下水污染防治等政策措施。各地正抓紧制定《水污染防治行动计划》实施方案,落实目标任务,细化政策措施,明确属地和部门职责,不断推进法律的贯彻实施。

  (三)重点领域水污染防治工作力度不断加大

  自水污染防治法颁布实施,特别是“十二五”以来,各重点领域水污染防治工作力度不断加大。一是重点流域和重点行业治理不断加强。中央财政投入资金440亿元支持重点流域治污规划项目建设,系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理,南水北调工程等重点流域水质不断改善。各地持续推进落后产能淘汰、工业清洁生产和工业节水,对造纸、焦化等10大重点行业开展专项整治,共有3700个造纸印染等行业项目实施废水深度治理及回收工程。二是不断推动城镇污水处理工程建设。累计安排中央基建投资554亿元和污水管网专项资金493亿元,支持城镇污水垃圾处理设施和管网建设,全国新增城镇污水日处理能力4600万吨,总设计处理能力已达1.7亿吨/日,处理率达90%以上,再生水日利用能力超过2000万吨。三是逐步加强农业面源污染防治,将规模化畜禽养殖污染纳入主要污染物总量控制范畴,中央基建投资累计安排135亿元,各地累计投入资金40多亿元,完成4.1万个规模化畜禽养殖场改造。四是开展水质较好湖泊保护工作,环境保护部、财政部等部门联合印发了《水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013—2020年)》,中央财政安排专项资金158亿元,用于支持81个水质较好湖泊保护。

  (四)执法和监督工作不断加强

  2014年国务院办公厅印发了《关于加强环境监管执法的通知》,在全国开展环境保护大检查。环境保护部采取通报、约谈、挂牌督办、区域限批等方式,推动地方政府加大污染防治力度。河北在省市县三级设立环保警察队伍,内蒙古等地开展环保与公安部门联动执法,天津等地建立网格化环境监管体系。各地人大及其常委会通过执法检查、听取工作报告、开展询问和专题调研等方式,积极督促和推动水污染防治工作深入开展。最高人民法院和部分地方人民法院成立了环境资源审判庭,青海、宁夏等地公开宣判涉水环境污染案件,有力震慑了环境违法行为。各地还通过公开企业环保信息、开通环保举报热线、微信举报管理平台和手机环境系统等方式,调动全社会共同防治水污染的积极性。

  (五)水污染防治工作体制机制不断完善

  一是开展流域生态补偿试点,探索推进流域治污协作机制。中央财政分别安排专项资金11.5亿元和1.5亿元,支持新安江、汀江流域开展跨省流域水环境补偿试点。辽宁在辽河、凌河流域划定流域保护区并成立管理局,率先探索大江大河流域管理新模式。浙江积极推动“五水共治”,水环境质量明显改善,水污染防治取得良好成效。山东、安徽等地推行“一河一策”和“河长制”,黑龙江、广西等地积极推进跨省区流域生态协作,建立健全跨省界河流水污染联防联治和污染纠纷协调处理机制。二是开展排污权有偿使用和交易试点。江苏、湖北等12个省(市)开展了试点工作,2014年全国试点省份排污权有偿使用和交易金额累计达到53亿元,较上年增加19亿元;浙江省试行排污权抵押贷款、排污权租赁等新型市场化推进方式。三是推行环境污染治理新机制。国务院办公厅印发了《关于推进环境污染第三方治理的意见》,财政部和环境保护部联合发文规范了水污染防治领域政府和社会资本合作项目(PPP)操作流程。重庆等地采用“投行+PPP”模式,引导和鼓励社会资本积极参与乡镇生活污水、垃圾等环保基础设施建设和运营。

  二、存在的主要问题

  从检查情况看,我国水环境质量不容乐观,2014年,全国地表水国控断面中劣Ⅴ类水质断面比例9.2%,基本丧失水体使用功能;24.6%的重点湖泊呈富营养状态,不少流经城镇的河流沟渠黑臭,近海海域污染状况不容乐观。水污染防治法的贯彻实施中还存在不少问题,需要引起高度重视。

  (一)污染物排放量大、水生态受损重、水环境隐患多

  2014年,我国化学需氧量、氨氮排放量分别为2294.6万吨和238.5万吨。农业源和生活源已上升为主要的水污染物排放源,合计约占化学需氧量排放量的85.7%、氨氮排放量的89.6%。工业结构性污染特征明显,造纸、农副食品加工、化学原料和化学制品制造业、纺织业等四个行业占到工业源排放量的一半以上。一些地方水生态受损严重,部分河流水资源过度开发,河流干枯、湖泊萎缩、湿地退化,生态流量难以保障,水生态系统遭到严重破坏。一些地方产业布局不合理,约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸,带来较高环境风险隐患,还有一些缺水地区、水污染严重地区和敏感地区仍未有效遏制高耗水、高污染行业的快速发展。2014年,环境保护部直接调查处理的重大及敏感突发环境事件中,超过60%涉及水污染。

  (二)农业和农村水污染防治问题突出

  农业面源污染已成为我国化学需氧量最大排放源,约占排放总量的48%;氨氮排放量仅次于生活源,约占排放总量的31.7%。2013年,全国农业化肥施用量为5912万吨,占世界用量的35%,主要粮食作物氮肥当季利用率为33%,仍处于较低水平。全国农药使用量近年来稳定在32万吨左右,占世界农药总用量的1/7,但农药利用率仅为35%,农田地膜回收率不足60%。畜禽养殖规模化、集约化程度不高,养殖废弃物处理配套设施建设相对滞后,污染排放量呈上升趋势。我国水产品养殖产量已占总产量的73.6%,养殖过程中饲料投喂、药物使用不规范,对水环境造成污染。农村水污染防治基础设施建设滞后,缺乏污水收集和处理系统,农村环境监管能力和水平低,大多数生活污水和垃圾随意排放倾倒。

  (三)饮用水水源地还存在安全隐患

  饮用水水源保护区制度落实不够到位。全国329个城市中,集中式饮用水水源地水质全部达标的城市为278个,达标比例为84.5%。86个地级以上城市141个水源一级保护区、52个水源二级保护区内未完成整治工作,且缺乏明确的考核制度和责任规定。有的饮用水水源保护区划定不规范,已划定的保护区内存在农田、住户、公用设施等可能污染饮用水水源的问题。有的水源地上游分布着高风险污染行业,环境安全隐患较大,城市备用水源建设和保护有待加强。地下水水质状况不容乐观,部分地区地下水污染较重。农村地区分散式饮用水水源保护工作基础薄弱,缺乏必要的卫生防护措施和检测设备。饮用水水源环境监测监管能力不足,有的城市不具备饮用水水源水质全指标监测分析能力,有的城市饮用水水源监管和预警应急能力较差,难以有效应对突发环境污染。

  (四)水污染防治长效机制尚不健全

  一是污水处理设施建设运营投入保障机制不完善,市场化融资困难。多数地方治污资金主要依靠国家和地方财政投入,资金来源有限。中西部一些地方由于配套管网建设滞后,已建成污水处理厂存在“建而不运”、“运而不足”的问题,特别是部分县镇已建成的中小型污水处理厂运行成本高、运行资金不足、管理水平落后,设施有效运行率低。近些年,国家力推的环境污染第三方治理和PPP模式也因合法权益保障不足、项目操作复杂和论证困难、缺乏退出机制等诸多原因,社会资本观望居多,项目落地实施较难。二是监管机制尚不健全。“多龙治水”、部门职责交叉问题突出,在水资源与水环境保护、水质监测与发布、近岸海域和地下水环境管理等方面,政出多门、数据不一的现象时有发生。监测网络建设交叉重叠,部门间分工协作、数据共享、优势互补的水质监测体系尚未形成。企业在线监控装置运行质量、管理水平、数据的准确性尚未达到环境监管要求,部分企业仍存在伪造和篡改监测数据的行为。基层环保机构和队伍建设相对滞后,目前我国单位面积环保执法人员为63.2人/万平方公里,基层环保部门“小马拉大车”现象普遍。简政放权后基层承接能力不足、监管手段不完善等问题较为突出。三是流域管理和区域监管的制度建设与协作机制滞后,生态补偿制度不完备。统筹协调水资源、水环境和水生态保护的流域管理机制尚不完善,流域上下游间水环境保护责任和权益不对称,各地治污整体性和协调性不足,流域有关地方“各家自扫门前雪”的现象较为普遍。生态补偿机制建设缓慢,缺乏流域尺度协调统一的制度设计和综合型政策指导,补偿投入力度不足,补偿渠道有待拓宽。

  (五)水污染防治法律法规有待完善

  防治水污染的目标责任和考核评价制度不健全,排污许可制度与标准、环评、总量控制制度的关系尚未理顺,流域、区域海域联防联治和跨行政区横向生态补偿制度不完善,地下水污染防治和水生态保护的规定薄弱。工业园区排水监管规定需进一步加强,农业农村面源污染防治责任主体和实施机制不明确。法律责任规定不够全面,违法处罚力度过小,经济手段和激励政策不足,信息公开和公众参与的规定不明确。水污染防治法与水法、海洋环境保护法等相关法律协调性不够,与新的环境保护法衔接性不强。同时,排污许可、饮用水安全保障、生态补偿等配套法规没有及时出台,影响了法律有效实施。

  三、几点建议

  当前,我国水污染形势非常严峻,水污染防治任务十分艰巨。各级政府要认真贯彻实施环境保护法、水污染防治法等法律,科学制定“十三五”国家环境保护规划和重点流域水污染防治规划,依法抓好水污染防治行动计划的落实,确保全国水环境治理与保护目标如期实现。

  (一)进一步深化认识、落实责任,加大水污染防治工作力度

  防治水污染、保护水环境事关人民群众切身利益,事关全面建成小康社会。各级政府和有关部门要按照中央统一部署,更加主动自觉地提高对推动生态文明建设、水环境保护和水污染防治工作的认识,依法推动水污染防治工作向纵深发展。国务院有关部门应加强监督和指导,各级地方政府要切实承担起对本行政区域水环境质量负总责的法定职责,加强组织协调,健全各部门分工负责的工作机制。要注重源头防控,加大控源截污力度,坚持流域协同治污,进一步提高水污染防治工作的针对性和实效性。要加大督察考核力度,严格奖惩措施,对工作推进不力、完不成考核目标的单位和个人,依法严肃追究责任。要不断提高企业环境意识,依法落实企业治污主体责任。要加大宣传力度,让人民群众更多地了解、支持和参与,努力形成保护水环境、防治水污染人人有责的良好社会氛围。

  (二)强化饮用水水源保护,依法保障饮用水安全

  各级政府要始终将保障饮用水安全作为头等大事来抓,着力做好饮用水水源保护工作。一是依法严格落实饮用水水源保护区制度,规范饮用水水源保护区划定和管理,探索运用经济政策增强源头地区保护水环境的动力和能力。二是强化饮用水水源地环境监管,全面排查污染源,坚决清理在饮用水水源保护区内的违法建筑和排污口,严肃查处保护区内排污行为。加强饮用水水源水质监测,建立重要河流、湖库和地下水水源地水质安全预警管理制度。三是严格保护地下水资源,严控地下水超采。加快研发地下水污染修复技术,修订地下水质量标准,完善地下水监测网络,健全地下水监管机制,推进地下水污染调查评价和分区防控,探索建立地下水污染防治基金收费制度,整合提高地下水污染防治能力和水平。四是切实做好农村分散水源污染防治工作。加强资金保障、技术支持和管理维护,提高农村水源地监测监管能力,提高农村饮水工程建设标准和质量,切实保障农村供水水质安全。

  (三)加强农业和农村水污染防治

  一是要将农业和农村水污染防治纳入“十三五”国家环境保护规划和重点流域水污染防治规划,水污染防治财政专项资金应更多地向农业和农村水污染防治倾斜。二是加大农业面源污染控制力度。科学制定实施全国农业面源污染综合防治方案,推广低毒、低残留农药使用补助试点经验,做细做深测土配方施肥。加强畜禽养殖污染防治的监督管理,推进畜禽养殖场科学布局和标准化、规模化建设。三是加快农村环境综合整治。加快完善农村环保基础设施,积极推广农村经济适用污水和垃圾处理技术,深化“以奖促治”政策,实施农村清洁工程,推进农村环境连片整治。四是加强农村水生态系统保护。科学划定生态保护红线,强化水源涵养林建设与保护,开展湿地保护与修复,加大退耕还林、还草、还湿力度。加强滨河(湖)带生态建设,在农田和河流、湖泊之间建设植被缓冲带和隔离带,减少化肥、农药等造成的面源污染。

  (四)强化工业和船舶水污染防治

  一是优化工业布局。加快重点产业布局调整和规划实施,推动城市建成区内现有钢铁、石化、印染等重污染企业有序搬迁改造或依法关闭。严控缺水地区、水污染严重地区和敏感区域高耗水、高污染行业发展,实行重点行业建设项目主要污染物排放减量置换。二是推动工业转型升级。依法淘汰落后产能,取缔不符合国家产业政策的小造纸、小制革、小电镀等“十小”企业。严格环境准入,根据流域水质目标和主体功能区规划要求,实施差别化环境准入政策。加快实施清洁生产和节水技术改造,推进工业水循环利用。三是集中整治工业园区水污染。着力加强环境监管,对新建、升级工业园区要同步规划建设污水、垃圾集中处理等治污设施,园区内工业废水必须预先处理达标后,方可进入污水集中处理设施。四是完善船舶水污染防治。提高船舶污染物接收处理能力,强化污染事故的应急协调和处置能力,建立健全船舶污染损害赔偿体系。

  (五)建立健全水污染防治长效机制

  一是要进一步加大水污染防治资金投入力度。中央财政要加大一般性转移支付力度,研究采取专项转移支付等方式,实施“以奖代补”。地方各级政府要加大资金投入力度,重点支持污水处理设施配套管网、污泥处理处置等项目建设。要加强绩效考评,确保投入资金取得实效。要进一步理顺价格政策和财政补贴机制,推进水价改革,逐步提高污水处理费征收标准。推动环境污染第三方治理规范化发展,完善政府和社会资本合作模式,促进多元融资,吸引和扩大社会资本投入。二是完善环境监管机制,加大环境执法力度。严厉打击偷排、超标排放等违法行为,集中整治篡改和伪造监测数据等弄虚作假行为,依法严肃追究责任人员的民事和刑事责任。充分利用大数据等先进技术手段提高监管能力,探索实行“互联网+监管”等新模式,着力提高监管水平。理顺部门职责,强化环保、公安、监察等各部门联动,形成监管合力。充分发挥环境司法作用,做好行政执法与环境司法有效衔接。三是推动建立流域生态补偿制度。采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式,建立跨界水环境补偿机制,逐步扩大补偿试点范围。四是建立流域区域联合治污协作机制。健全流域区域污染治理协调机制和水质会商机制,建立陆海统筹的生态系统保护修复机制,推动流域海域综合治理。加强跨区域环境监测合作,做好重点交接断面联合预警,完善流域突发环境事故应急预案,形成跨流域区域水污染防治联合执法机制。五是加强科技创新。继续实施国家科技重大专项,抓紧修订完善水污染物排放标准和水环境质量标准,科学防控水体有毒有害污染物。

  (六)加快完善水污染防治法律制度

  全国人大常委会已将修改水污染防治法列入五年立法规划。检查中各方面对现行水污染防治法提出的修改建议主要有:做好水污染防治法与环境保护法及相关法律的衔接,明确以改善水环境质量为核心的立法思路。完善流域水环境保护目标责任制和考核评价制度,明确地方政府的环保责任,强化对地方政府、有关部门及其负责人的考核。强化企业治污主体责任,加大对违法企业及相关责任人的惩处力度。明确公民参与水污染防治的权利和义务。建立水环境风险评估、应急与公共监测预警制度,完善污染物排放总量控制、饮用水安全保障、排污许可、区域流域联防联治和生态补偿制度。加强信息公开,强化经济手段和激励政策,完善地下水污染防治和水生态保护有关规定,细化和明确农业农村面源污染防治措施。加快制定出台排污许可、饮用水安全保障、生态补偿等配套法规,将水污染防治法修改列上日程。

  以上报告,请审议。(完)

责任编辑:陈宝成 | 版面编辑:邵超
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