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专访郑功成(一):养老保险改革顶层设计的关键问题

2017年04月17日 11:32 来源于 财新网
养老保险综合改革方案今年将出台。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成提出,养老金全国统筹应从设立中央调剂金制度起步;在养老保险的制度设计上,他认为理想方案是完全取消职工基本养老保险的个人账户
资料图:全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成

  【财新网】(记者 王明婷 实习记者 戚展宁)养老保险重新进行顶层设计的说法已提出数年,改革进展是否顺利?不少学者认为,今年是养老保险改革至关重要的一年,养老保险综合改革方案即民间所言的“顶层设计”也将在今年出台。

  2017年3月5日,国务院总理李克强在政府工作报告中,明确提出今年要 “稳步推动养老保险制度改革,划转部分国有资本充实社保基金”。虽然并没有做详尽的解释,但也释放了养老保险制度改革的关键信号。

  当前,中国正在经历全球规模最大、速度最快、持续时间最长的老龄化过程。然而,中国的养老金体系却存在结构性的不平衡,包括政府、企业及个人间的养老责任划分亟待理顺;企业年金的覆盖率仍然较低;养老金的市场化投资运营体系尚待完善等等。这些都给负荷沉重的中国养老金体系,施加了重重挑战。

  养老保险综合改革方案呼之欲出,但对于改革的细节,如养老金全国统筹,基本养老金个人账户何去何从,养老金入市方案,延迟退休方案,养老保险体系改革等等,仍然存在争议,未来走向都备受关注。在中国,小到养老保险的制度设计,大到整个社会保障制度的顶层设计,一直不够清晰。这也是社保问题层出不穷,以及制度的公平与效率备受争议的源头。

  养老保险综合改革将走向何处?养老保险制度的设计又会有何变化?“老有所养”对养老服务业提出何种要求?就此,财新记者专访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

  养老金全国统筹从设立中央调剂金制度起步

  财新记者:近来关于养老保险制度改革的探讨一直不断,今年社保领域会有什么大动作吗?养老保险综合改革方案是否有望出台?

  郑功成:今年是中国养老保险改革至关重要的一年,养老保险综合改革方案今年是一定要出台的。该方案牵涉到制度的再定位和再完善。一旦它通过了,实施了,大家就可以理解中国的养老保险制度到底是个什么制度。

  财新记者:养老保险基金全国统筹,从制度上来说非常重要,它涉及了央地财权事权的划分与平衡。对此,此前学界有声音称去年年底有望出台方案,但实际上,目前其统筹水平不少还停留在地级,甚至县级。这一方面的改革,目前存在怎样的困难?

  郑功成:全国统筹的理想目标是一步到位,那样才能真正将沦为地方利益的制度安排恢复为国家利益与全民利益,才能真正解决好制度的公平问题。十年前,我们提出应当尽快实现全国统筹时,地方利益还没有“尾大不掉”,现在则成了一个重大问题。一方面,有结余的省份基金越来越多,缴费率还偏低,变成了地区的一个重大利益;而另一方面,以东北地区为例,基金收不抵支的规模越来越大,依靠本省力量完全无法解决。现在若要一步到位地实现养老金全国统筹,就意味着长三角、珠三角地区多年来享有的偏低法定劳动成本优势将会丧失,而东北地区的负担则可以持续减轻了,这完全符合养老保险制度公正与全国范围内的法定劳动成本应当一致的要求,但因失衡的格局已经积久成为相对固化的地方利益,一步到位实现全国统筹难度就很大。

  财新记者:养老保险基金全国统筹目前改革的进展如何?

  郑功成:现在有一个比较调和、妥协的方案,即中央建立调剂金制度,各省都按照一定比例,把养老保险费上缴一部分给中央建立调剂金,再根据各省的养老保险基金收支状况,进行分配。调剂金的比例会越来越大,随着时间推进,最后变成全国统筹的安排。

  以前我反对调剂金制度,因为那不是真正意义上的全国统筹。那现在为什么赞成呢?因为与其追求现在无法一步到位的目标,还不如支持尽快启动向目标迈进的步伐。这个调剂金制度的建立,应当是全国统筹终于起步了。它发出的明确信号是,基本养老金制度是国家制度、国家利益,不是地方制度、地区利益,更不应当是损害地区公平竞争和影响劳动力自由流动的制度安排,它要创造的是全国范围内的养老保险制度公平与法定劳动成本公平的社会环境与市场竞争环境,它需要尽快回归到创造并维护社会公平与竞争公平的基础性制度安排。

  财新记者:2015年《基本养老保险基金投资管理办法》落地。此后到2016年底,人社部正式启动了养老保险基金的投资运营实施工作。官方通报,首批与社保基金理事会签约的有七个省,资金规模达到了3600亿,资金划拨也在陆续到位中。目前养老保险基金投资运营状况如何存在哪些困难?

  郑功成:全国的养老保险基金结余已近4万亿元,全国社会保障基金理事会管理的战略储备基金约2万亿元,基金结余越来越多,必须要跟金融市场、资本市场有机结合起来,否则将是一个巨大的浪费。目前投资不太顺当,进展不大,还是和制度没有统一密切相关。养老保险基金很多还停留在县、市级的统筹层面,所有权分散在地方,很难统一归集调度,要进行有效投资就存在诸多问题。上世纪90年代有过教训,让地方自己去投资,有时候投出去收不回来了,最后就要破产。

  除了制度的变革,即要走向全国统筹,把基金归集到省一级以外,金融环境也需要改善。如果金融市场是个投机市场,这笔巨大的资金进去后,所扮演的角色就可能难以把握,就需要认真掂量了。随着基金积累越来越多,特别需要一个成熟的资本市场。我认为,包括养老保险基金在内的社会保险基金跟私人基金应该不一样,社保基金在资本市场不能低进高抛,不能兴风作浪,而是应该扮演长期的战略投资者,成为稳定资本市场的重要角色,这不仅是这笔公共资金的责任,也是为了稳定长期的战略投资回报,因为这笔基金是国家的、全民的长期利益所在。

  养老保险制度设计如何完善

  财新记者:中国的养老保障体系,是由基本养老保险、企业年金(职业年金)和个人储蓄养老保险等三个层次构成的。然而,第二层次养老金的发展尚很落后,第三层次也尚未建立。要如何通过多层次的养老保险制度,来确保基本养老金的公平可持续?

  郑功成:养老保险制度一定要多层次化,法定养老保险构成第一层次,其不可能满足老年人养老的全部期望,还需要作为第二层次的企业或职业年金紧密配合,而处在第三层次的商业人寿保险亦应当得到发展。假定三个层次相加是百分之百的替代率,基本养老保险的替代率就宜控制在40%左右,它能保证退休老人在任何时候的基本生活来源。然后,第二层次有20%-30%左右的替代率,前两者加起来为70%左右了,晚年生活应该是有质量的。如果政策再鼓励其参加商业寿险,老年生活将不会因为退出劳动岗位而受到任何影响。因此,养老保险制度深化改革的一项重要任务就是做好多层次化的顶层设计,在设计中对各个层次进行准确定位并明确不同的政策,否则,按照目前这种状况,大家都把希望寄托在基本养老保险制度上,这个制度是要压垮的,其他层次也不可能发展起来。

  财新记者:目前,中国的基本养老保险采取的是“统账结合”模式,包括统筹账户和个人账户。但由于养老制度转轨中未充分缴费的成本没有补偿,很多地方用个人账户的钱弥补转轨成本,造成了个人账户的“空账”。对此,目前业内存在做实个人账户,和采取名义账户的不同意见。做小做实个人账户改革的未来走向目前是否有明确的规划?个人账户的确认是一个基础且重要的决策,在养老保险综合改革方案中,这一方面的改革会有何种进展?

  郑功成:对当前职工基本养老保险个人账户的问题现在有两点分歧。

  第一个问题是到底是做大还是做小?我认为理想的方案是完全取消这一层次的个人账户,如果基于制度惯性、减少震荡也可以暂时维持现状,但绝对不能再形扩大。因为基本养老保险的全部功能是要给人们一个稳定的安全预期,这种预期只能建立在互助共济的基础之上,如果把基本养老保险都变成个人账户的话,短期不见其利,长期必会祸害无穷。可以降低第一层次的替代率,因为第二、第三层次都是个人账户,第一层次给的“定心丸”恰恰不是个人账户,而是互助共济。这应该是社保学界绝大多数人的一个基本共识,是遵循这一制度客观规律与基本常识的共识。

  第二个问题是在保留个人账户的条件下,要不要做实。当初实行个人账户制度时,是基于做实的考虑,即自己为自己未来的养老能够预存一笔资金。但实践证明这条路走不通。如果说一代人,既要支付上一代人的养老金,又要“真金白银”为自己节约出养老金,那是一种双重负担,不仅对这一代人不公平,在实际上也是做不到的。我一直认为这一制度的创始国—德国经验最值得借鉴,其现收现付制就是最理想的方案,因此,我认为不要再做实个人账户了,我们只需要把战略储备基金做好,到支付高峰的时候,可以适当弥补就行了。

  立足社区尽可能帮助老年人居家养老

  财新记者:综合改革方案的出台,是否也意味着养老保险制度顶层设计的进一步完善?

  郑功成:养老保险综合改革方案只是养老保险制度的顶层设计,针对老龄社会的快速发展,我们还希望拿出能够真正解决好“老有所养”的顶层方案,它至少应当同时包括养老金制度与养老服务业。

  财新记者:截至2015年底,中国60岁及以上的老年人口为2.22亿人,已经占到了总人口的16%。老龄化日益严重。您也提到“老有所养”需要顶层设计,光有养老金不行,还需要养老服务。近年来,养老服务业市场放开讯息不断。目前养老服务业的发展存在哪些问题?

  郑功成:对于养老服务业来说,现在面临两个问题。一个是供给总量不足。面对以亿计的老年人,养老服务业发展的规模仍然没有跟上。尽管十二五期间在快速发展,但现在总量依然十分有限,养老机构的床位包括社区的床位加起来才600多万张。 为增加总量,政府还应当加大投入力度,更重要的是要真正调动市场资源。为此,前年对《老年人权益保障法》进行了专门的修订。增加了经营性即营利性养老机构,即允许民间资本进来也有一些收益。

  第二是供给结构存在问题。调查表明,在现有的600多万张床位中,接近一半处于闲置状况,这意味着目前对养老机构的投资至少是低效的,相当一部分是无效的。因此,养老服务供需之间的结构性矛盾,已经成为困扰养老服务业发展的一大矛盾。“十三五”期间,国家已经调整了养老服务业的发展政策取向。现在主导立足社区,居家养老为基础,把机构养老从过去的作依托,甚至支撑,回归到了“补充”。

  财新记者:下一步,养老服务业的发展还需要如何完善?有哪些政策需要细化?

  郑功成:各类调查显示,我国的老人更愿意在家里养老。发展养老服务一定要尊重老年人的意愿,要立足社区尽可能地帮助老年人在家中养老。此外,在宏观政策取向上,一定要将政府的公共资源和市场资源、社会资源有机协同和整合。下一步,就是在具体的地方政策实施上,也要服从这些宏观政策取向。

  首先,要像人口普查一样扎扎实实地调查城乡老年人的现状和意愿,并以为依据制度本地的养老服务业发展规划。若缺乏调查,养老机构的建立仍然会脱节,结构性矛盾还会进一步加深。

  其次,要细化政策措施,使之更具针对性,真正追求精准服务。例如,一些成熟的社区可能没有空地来建造社区养老设施,那就涉及到社区中废旧房屋的利用问题。我一直主张要出台国家层面的政策。例如,有些社区里的小学,可能因学生越来越少而关闭了,这些学校为什么不能转变为养老院?这里涉及到一个政策问题,由于学校是属于教育部门管的资产,养老院则归属民政系统管理。但这些资产都属于国有资产、公共资产,是否可以出台政策将他们归结起来统筹使用。我认为不要轻易占用新的土地资源,要把闲置或废旧的校舍、厂房、居民设施等充分利用起来。目标就应该如此,哪怕不能一步到位,也可以一步一步推进,这样,养老服务业也会健康发展。

  财新记者:刚刚谈到的都是养老保险的顶层设计,那么社保的顶层设计应该怎么理解?

  郑功成:谈了养老保险制度的顶层设计,其实还需要对整个社会保障制度进行顶层设计,它可以分为三个层面。最高层面,是将社会保障放到国家治理体系去定位,社保应当像财政、金融一样,明确其在整个国家治理体系中的科学定位,赋予其特定的功能和职责。次高层则是针对基本的或大的保障系统进行统筹设计,明确救助、保险、福利及服务的结构与功能,并进行合理的资源配置,这属于中观层面,甚至包括“老有所养”的制度体系安排也属于中观层面。微观层次就是对具体的制度安排进行设计,刚才谈的养老保险制度综合改革方案实际上还是微观层面的,只是因为这个制度太重要的而使其处于特殊重要的地位。

  社保降费仍有空间

  财新记者:近年来,为给企业减负,企业社保缴费费率连连下调。但不少民营企业仍表示减负效果不明显,费率仍有下调空间。对此,您怎么看?

  郑功成:对企业的社保缴费,要辩证地看待。

  一方面,我国企业的名义缴费率在世界范围内肯定是很高的,没有哪个国家的养老保险,单位要缴纳到20%的比例的。德国的养老保险制度建立100多年了,劳资双方加起来目前的费率还不到20%,才百分之十九点多。

  另一方面,企业实际缴费率在国内各地的情况又不一样。在东北地区,工资水平不高,可能企业缴费的实际费率就接近名义费率,是“实打实”的高费率。但在珠三角、长三角地区,可能企业缴费的实际费率大大低于名义费率,企业负担实际并不重。以广东有些地方为例,过于企业养老保险缴费率为6%左右,现在则是12%、13%左右,且并非按照实际工资收入缴纳。再以浙江省为例,企业的养老保险缴费率不是20%,而是14%,且不是按照实打实的工资收入进行缴纳的,而是按照社会平均工资的65%来缴纳的,实际上打了两个折扣,只相当于员工工资总额的百分之九点多,这样的费率在世界范围内并不算高。

  所以,名义缴费率偏高,但实际缴费各地不一,企业负担有轻有重。而这影响到企业的用工成本,这种状况是不公平的。在浙江省,或者在深圳,企业用百分之八九个点,就可以完成法定的劳动成本;而在黑龙江、辽宁省,企业则要承担20%的全额费率。这当然扭曲了整个投资环境,也给社会公正与市场经济公平竞争环境造成了双重损害。长三角地区、珠三角地区的实际费率很低,不存在负担不起一个新的制度的情况。但对于东北老工业基地,则难以为继。所以,我们大的取向是要降低整个的企业社保缴费费率。

  财新记者:您提到,大的取向仍是要降低整个的企业社保缴费费率。但以养老保险基金为例,其收支风险也在不断扩大。那么,如何在保障基金运行安全的情况下,为社保降费率留出空间?

  郑功成:降低社保企业缴费费率,有几个选择。

  其一,是尽快实现养老保险基金全国统筹,如果养老金制度能够变为全国统筹,费率自然可以下调。今年我国社会保险基金总量结余是六万多亿,这个结余量说明基金是收大于支的。我认为没有必要结余这么多。

  第二,扩大社保覆盖面。现在还有一两亿的产业工人实际没有参保。他们主要是农民工。如果把这群人纳入参保人群,缴费人数则会变多,基金收支的分母就会变大,享受待遇的人这个分子相对就会显得小,降费率就会出现空间。

  第三,国有资本划转社保基金。对此,业界已经形成了共识,但还一直没有付诸实施。必须要有大量资金补充进来,才能降低费率。这是个既定方针,现在面临的是如何把它落实的问题。

  第四,财政要到位。目前财政应承担的责任还未到位。财政部门对社保基金压力存在越来越大的担心,主要是担心将来完全负担不了。实际上,如果真的把财政理顺了,还应该有一部分的增长空间。那么,财政多负担一个点,企业费率就可以降低一个点。

  第五,对基金结余进行合理投资。这么多结余要进行投资,投资是有收益的。投资所产生的收益越大,降低费率的空间就越大。

  第六,延迟退休年龄。尽管延迟退休年龄不完全是为养老金考虑,但它却是对于延缓养老金支付的高峰,延缓基金压力有帮助。

  这些措施一采用,企业社保缴费费率自然有降低的空间。因此,社保的进一步降费不是没有可能,而是大有可能。费率降下去后,就为护理保险的生长提供了空间。所以,降费率的过程,也是进一步优化社会保险制度结构的过程。

  延迟退休年龄何往?

  财新记者:此前官方消息曾表示,渐进式延迟退休年龄政策将在2016年报经中央同意后向社会征求意见,预计于2017年正式推出。但目前这方面还没有具体出台的时间表。延迟退休年龄的政策目前进展如何?

  郑功成:延迟退休年龄是一个既需要积极又需要稳妥的政策,应该遵循小步渐进的原则。始终没能出台,也是因为整个养老保险综合改革方案,是互相牵扯在一起的。要把这一个政策调整的因素和养老金全国统筹,和个人账户的做实或做空等方案,捆绑在一起考虑。所以需要成熟的考虑和充分的论证。

  今年综合改革方案应该要出台。这样,在延退方面,也会对大家有一个清晰的预告。人社部不单是预告了今年要推出方案,更预告了推出五年后才开始实施。即使开始实施,也将遵循小步渐进的原则,一年延迟几个月的退休年龄。

  财新记者:延迟退休年龄不完全是为养老金考虑。您可以具体谈谈这项政策的制定和研究背后的原因吗?

  郑功成:延退并非是为了单纯解决养老金的收支问题。虽然延迟退休年龄对养老保险基金来说会有所帮助,但这种帮助不是减少老年人的支出水平,而只是延缓支付高峰的到来,它同时需要考虑其他一些同等重要的因素。

  首先,现代人的寿命在不断延长,应当重新规划人的生命周期。我国的人均寿命已达到76岁了,上海地区达到了83岁,况且还会继续延长,再沿用60多年前定的退休年龄显然会损害代际公平,也不利于人生发展规划,造成人力资本的浪费。

  其次,劳动力供需结构正在发生深刻变化。我们的劳动力供给峰值已经过去了,近几年每年净减少三四百万的适龄劳动人口。根据现行的退休年龄,在十三五期间,预计要减少6000万左右的适龄劳动人口。所以虽然现在看起来劳动力仍然过剩,但十年后情况会大不相同。同时,无论是老年人、还是儿童所需要的社会化服务的需求量都在持续大幅度增大,这方面服务需要大量就业人口。因此,从长期的劳动力供求关系来考虑,确实需要渐进地推进退休年龄的延迟。

  此外,还有社会公平问题。以女性为例,女工、清洁工等是反对延退的,但对于女干部、女知识分子、女白领来说,她们中有很多人不愿意过早退休,而是希望与男性一样地享有同等的发展机会与工作周期,所以,从性别平等和社会公正的角度出发,部分女性的退休年龄延迟是合理的。

  这些因素表明,延迟退休年龄是一个需要综合考虑多种因素的战略行动,作为战略行动,只要目标既定,就要积极稳妥地付诸行动。当前需要做的工作是要明确预告,让劳动者有明确的预期。

责任编辑:任波 | 版面编辑:王丽琨
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