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养老金涨幅为何渐缩?由指令式上涨走向制度化调整

2017年04月19日 14:06 来源于 财新网
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2017年养老金总体水平上调5.5%,这一涨幅创了新低。继十余年的行政指令式上调后,养老金待遇调整机制或面临改变
4月13日,人社部、财政部共同印发了《关于2017年调整退休人员基本养老金的通知》,要求养老金“总体调整水平按照2016年退休人员月人均基本养老金的5.5%左右确定”。视觉中国

  【财新网】(实习记者 戚展宁 记者 王明婷)4月13日,人社部、财政部共同印发了《关于2017年调整退休人员基本养老金的通知》(下称《通知》),要求养老金“总体调整水平按照2016年退休人员月人均基本养老金的5.5%左右确定”。

  官方预计,将有1亿多退休人员的养老金待遇将受到新政的影响,其中包括8900多万的企业退休人员和1700多万的机关事业单位退休人员。

  从2005年起,企业职工养老金开始了连年的行政指令式上调。

  中国社会保险学会副会长何平曾告诉财新记者,此前,根据国务院文件,职工养老待遇的增幅,按平均工资增长的40%-80%的比例来调整;而从2008年开始,养老金增长的幅度就被固定为10%,到2015年持续了整整八年。

  这种行政式上调曾引起业内学者的不少争议。

  2016年首次实施了统一调整企业和机关事业单位退休人员基本养老金,与此同时,10%的固定涨幅也被打破,调整幅度降至6.5%。而今年的养老金涨幅则是再创新低。

  对此,人社部官方表示,今年按5.5%左右调整退休人员待遇,是国务院综合考虑经济发展新常态和人口老龄化新形势做出的决策;下一步,有关部门将认真总结经验,抓紧研究建立兼顾各类退休人员的基本养老金合理调整机制。

  当前养老金待遇水平目前是否合理?涨幅连续两年回落,又是否意味着养老金的行政式上调即将结束?这些问题都关系着未来中国老年人退休生活的保障。

  养老金待遇是否达合理水平尚存争议

  “目前养老金水平已经基本到位,连续十余年的行政化养老金待遇调整已经完成了历史使命”,对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁告诉财新记者。

  学者所称的“历史使命”,即把养老金从较低水平,提高到与社会经济发展相适应的水平。在2016年以前,养老金涨幅连续多年维持在10%左右,企业养老金总体水平从2005年的每月714元,提高到2015年的每月2200元,上涨了208%。

  孙洁告诉财新记者,养老待遇连续十一年的高增长,是为了改变多年前退休待遇不合理的情况,而如今养老金已经回到相对合理的水平,就要考虑跟经济发展水平相适应。

  中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,2500元左右的养老金已是较为合理的水平,但由于老人在医疗方面的支出比较大,养老金待遇仍须提高。毕竟,养老金不能只解决“吃饭问题”。

  但养老金待遇是否已经达到合理水平,学界对此尚存争议。

  北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院副教授谢琼指出,“养老金是否达合理水平,还不能简单地进行判断,须经过科学测算后,考虑多种因素才能确定”。对此,中国劳动学会副会长苏海南也表示,养老金水平是否合理是一个复杂问题,不能轻易下定论。

  养老金涨幅随着经济下行和养老保险基金压力增大而逐渐回落,已成新常态。2015年国内生产总值为67.7万亿元,同比增长仅为6.9%,25年间增速首次跌破7%,养老金上涨幅度也随之降到6.5%。而2016年国内生产总值增长率降到了6.7%,养老金的涨幅也降到了5.5%。

  企事业单位退休待遇差距仍较大

  人社部社会保障研究所所长金维刚曾对财新记者表示,养老金上调的一大动因,是为了平衡企业退休人员养老金待遇水平与机关事业单位退休人员养老金待遇差别较大的情况。

  根据国务院2005年发布的文件,企业职工基本养老金替代率的预期目标仍不到60%;而机关事业单位人员养老金替代率一般在70%至90%之间,平均替代率接近80%。二者的待遇差距可观。

  在2015年前,企业单位和事业单位养老金实行双轨制,企业单位的退休金由国家调整,事业单位则由所在单位发放,而事业单位的退休待遇普遍高于企业。从2005年至2015年,养老金上调针对的是企业单位。从2016年开始,企业单位退休人员的待遇与事业单位同步调整。

  中国社会保障学会会长郑功成曾表示,“并轨”之前,机关事业单位退休人员的待遇,是根据在岗职工的工资上涨水平增长的,其相对比例肯定较企业退休人员高。按照统一比例上调,实际上机关事业单位退休金待遇涨幅就变慢了。

  孙洁认为,连续十一年上调企业单位养老金,相对缩小了企业单位和事业单位人员的退休待遇。但二者的差距仍然很明显。

  据有关专家的统计表明,目前机关事业单位的平均退休金比企业单位平均退休金高一倍。广东省一家事业单位的退休人员告诉财新记者,他所在单位的退休金一般能有每月6000元,最高能达8000元,这一待遇水平仍是企业养老金待遇的两倍以上。

  苏海南认为,“机关事业单位的退休待遇比企业高是完全应该的”,因为二者的人员构成、人力资本水平、职业结构都不一样。但是二者的差距要保持在一个合理的范围,“如真如有的专家说的高一倍就说不过去了”。目前的政策想解决这个问题,但还没有取得明显进展。

  此外,由于机关事业单位的职业年金是普遍建立的,而企业建立年金制度的比例较低。郑功成曾指出,值得注意的是,职业年金有可能成为机关事业单位和企业职工,未来退休待遇有差距的主要原因。

  养老金应结束行政式上调?

  谢琼认为,此前连续多年10%的涨幅,主要目的是对领取低养老金的老一代退休工人进行补偿,为老年人提供可以保障基本生活的稳定来源。目前,养老金待遇调整的当务之急是建立合理、正常的待遇调整机制,使待遇调整可持续化。她告诉财新记者,退休老人更加关注养老金的涨幅,但对于制度建设来说,最重要的是理性、制度化的养老金调整机制的建立。

  人社部也指出,中国的经济发展已步入了中高速发展的“新常态”,职工平均工资水平增速和居民消费价格指数涨幅放缓;同时人口老龄化加速发展、养老负担越来越重,养老保险基金收支压力不断增大,确需统筹考虑各方面因素,合理确定调整水平。

  养老保险基金的支付压力在不断增大。从2012年起,养老保险基金的支出增速开始高于收入增速,差距逐年拉大;到2015年,基金支出增速已经比收入增速高出7.3%。同时,人社部数据显示,2015年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金达4716亿元,较上年增长了32.9%。

  随着中国老龄化程度提高,养老压力越来越大。孙洁指出,老龄化和养老问题是全世界共同面临的问题,处理不好会出现社保危机。养老金支出压力最大的时候是2030到2050年,届时在1950年代到1980年代生育高峰期出生的人将需要巨大支出。适度下调养老金涨幅有利于应对老龄化预期。

  养老金待遇的增长机制亟待完善

  郑功成曾告诉财新记者,养老金的增长必须要有一个正常的增长机制,基本上考虑两个因素,一是物价,二是工资增长水平。他指出,正常的增长机制应有一个数据模型,根据相关指标计算得出增长幅度。

  对此,孙洁认为,养老保险应实现收支上的精算平衡,对养老保险基金进行精细化管理,建立养老待遇与物价涨幅和社会平均工资涨幅的挂钩机制,不能再粗放地分配。

  苏海南对财新记者表示,为了使退休人员的实际生活水平,不因物价上涨而下降并能够共享经济发展成果,养老金是应该逐渐合理上涨的。为此,应该按照中央要求,建立正常的养老金调整机制,根据经济发展状况、社保基金的承受能力、在岗职工工资水平的增长幅度、物价的变动等因素综合研究确定养老金水平调整幅度。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:王丽琨
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