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看守所立法征民意 管理体制或维持不变

2017年06月19日 21:40 来源于 财新网
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《看守所法》征求意见稿增加人权保障等内容值得肯定,但继续规定看守所由公安部门管理,引发各方争议
一片争议声中,备受关注的看守所立法迈出实质步伐。图自视觉中国

  【财新网】(记者 崔先康 单玉晓)一片争议声中,备受关注的看守所立法迈出实质步伐。近日,公安部网站公布《看守所法(公开征求意见稿)》(下称征求意见稿)并向社会公开征求意见。对社会长期呼吁改革的看守所管理体制问题,这份由公安部主导起草的征求意见稿延续现行做法,规定看守所工作仍由公安部门主管,有学者对此提出异议。

  公安部称,以1979年首部《刑事诉讼法》为主要依据制定的《看守所条例》,在立法思想、保障诉讼、执法管理、执法监督、人权保障等方面都滞后于国家法制发展,制定《看守所法》意在完善刑事诉讼法律体系,保障刑事诉讼顺利进行,保证被羁押人员合法权益。

  因刑讯逼供、超期羁押和非正常死亡案件时有发生,看守所的管理体制和监督等问题成为学界和社会关注重点。受访学者认为,征求意见稿将“尊重和保障人权”等写入立法目的,增加为辩护人提供保障、医疗保障社会化、羁押必要性审查等内容,值得肯定;但征求意见稿继续规定看守所由公安部门管辖,缺乏对看守所管理体制的研究和变革,无疑是一大遗憾。

  宣示尊重和保障人权

  征求意见稿用“犯罪嫌疑人、被告人”代替27年前写入《看守所条例》的“人犯”一词。西南政法大学教授高一飞向财新记者表示,这体现了尊重和保障人权的理念,与此同时,征求意见稿将“尊重和保障人权”作为宣誓性的表述写入立法目的,也值得肯定。

  与《看守所条例》相比,征求意见稿还增加了为辩护人提供保障、医疗保障社会化、羁押必要性审查、对讯问过程全程录音录像等方面的内容,将实践中已有措施以立法形式固定。

  例如,征求意见稿第21规定:犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的医疗卫生工作应当列入当地疾病预防控制工作计划,当地公立医院或者社会医疗机构应当在看守所设立卫生所和医院分院承担医疗工作。每个地、市、州、盟应当依托看守所建设监区医院,由当地公立医院或者社会医疗机构承担所辖看守所患有艾滋病、传染病或者其他严重疾病的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯,以及必须羁押的怀孕或者哺乳自己未满一周岁婴儿的女性犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的疾病治疗、医疗保健工作。

  高一飞认为,上述规定意在强调保障人权。“看守所医疗社会化在2009年之后被提出,即看守所医疗要用社会医疗资源来覆盖。此前颁布有专门条例,此次立法得以巩固,还新增严重疾病必须社会医疗机构承担治疗和医疗保健工作和疾病预防等两个方面内容。”

  征求意见稿还新增羁押必要性审查的内容。第34规定,犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人向看守所提出羁押必要性审查申请的,看守所应当在二个工作日内将申请材料转交检察院。检察院收到申请后,应当及时对羁押的必要性进行审查,并将审查结果书面告知看守所。

  羁押必要性审查在2012年修改的《刑事诉讼法》中确立,目的是严格限制逮捕等羁押性强制措施的适用,提高取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的适用比率,加强司法人权保障。高一飞表示,长期以来,通过看守所启动羁押必要性审查一直受限,基本上是一个很空且没有实施过的程序,看守所立法得以巩固和细化并提出方式和效力,有望推动制度落实。

  如何监督看守所

  财新记者注意到,征求意见稿设专章规定看守所监督机制,包括检察机关的法律监督、执法监督员巡查制度、人大代表和政协委员的监督。

  检察机关的法律监督是对“看守所收押、换押;羁押犯罪嫌疑人、被告人;安排讯问、提解、律师会见;使用警械、戒具和武器;执行判决、裁定;执行刑罚;释放、交付执行”及其他执法活动进行法律监督。

  征求意见稿规定:检察机关发现看守所有违法情形的,应当提出纠正意见,看守所对于检察院提出的纠正意见,应当在五个工作日之内予以纠正并告知检察院纠正结果;对检察院提出的纠正意见有异议的,应当在二个工作日内向检察院书面提出复议,检察院应当在二个工作日内进行复议,并将复议结果书面通知看守所;看守所对于检察院的复议结果仍然有异议的,可以向上一级检察院申请复核,上一级检察院应当及时复核,并书面下达复核意见,看守所应当按照检察院的复核意见办理。

  高一飞告诉财新记者,检察机关监督看守所执法是对羁押场所监督正规、有效、持续、全面的监督,期待实践中能落实。

  征求意见稿还规定,看守所应当主动公开有关办事程序和监督方式,接受社会监督;应当聘请执法监督员,建立执法监督员巡查制度,应当定期邀请人大代表、政协委员视察看守所,接受人大代表、政协委员监督。

  高一飞建议,在社会监督方面,应当还增加邀请新闻记者和普通公民视察看守所的方式。“实际上在云南‘躲猫猫事件’以后,云南就曾邀请记者和网民组成一个特别的新闻观察组。这一做法需要在立法上加以巩固。”他说。

  看守所隶属之争

  按中国现行刑事司法权限的配置,公安机关负责侦查刑事案件和看管犯罪嫌疑人,但多起冤错案件和“躲猫猫”“喝水死”等疑犯意外死亡事件表明,这种设置使公安机关行使侦查权时缺乏有效的外部监督,刑讯逼供、牢头狱霸、超期羁押、深挖余罪是现行看守所管理体制的四大弊端。

  在此背景下,法学界疾呼改革看守所管理制度,将看守所剥离公安,实现侦羁分离。在中共十八届四中全会布局全面依法治国后,公安部2015年年初出台全面深化公安改革方案,但未提“侦羁分离”问题,各界对看守所改革问题颇为失望。此次征求意见稿延续看守所由公安部门管辖的传统,不少受访学者对此表示遗憾,呼吁立法过程中先解决看守所管理体制问题。

  全国政协委员、天津财经大学法学院教授侯欣一连续十年在全国“两会”提案中呼吁将看守所从公安剥离,移交司法行政系统。在侯欣一看来,冤错案件大多是看守所里的刑讯逼供所致,要从制度上遏止冤假错案,关键是实行侦羁分离。

  但侯欣一告诉财新记者,十年来,他向中央政法委提交的看守所剥离公安系统的提案,总是由公安部答复。“公安部只能说去改变看守所的现状,每次答复都是介绍他们这些年有什么改观。我的提案是给中央政法委写的,只有中央政法委能解决看守所归谁管的问题,但最后都由转给公安部去答复,我对此表示遗憾。”

  侯欣一分析,客观讲,“躲猫猫”等系列事件曝光后,公安部在看守所问题上确实做了改进。至少从形式上看,大多数提审人员要在看守所里直接对被审讯者刑讯逼供的难度增大。但在他看来,将看守所从公安机关剥离是有效防止冤假错案的关键。

  “现在全国人大要把《看守所条例》变成《看守所法》,这说明在国家层面上已经意识到问题的重要性。但是同时,在法律制定的过程中,由公安部去牵头起草,立法的正当性值得商榷。”侯欣一认为,公安部是利益相关方,由其主导立法不符合权力再分配的基本规则。侯欣一判断,看守所剥离公安改革的难度在加大。

  “按照《立法法》的规定,《看守所条例》肯定要上升到立法的层面,但是如何立法、什么时候立法还要细致研究。我认为,这部法律的立法条件还不是很成熟。如今司法改革向纵深推进,看守所肯定要适应司法改革要求,管理体制问题也要做相应调整,如果这些宏观层面问题不解决,光是在操作规范、机制上做微调,还不如先不立法。”中国人民大学法学院副教授程雷对财新记者说。

  在程雷看来,与其搞不严肃的立法,还不如从长计议,把备受争议的管理体制问题研究透,达成共识后再行立法,这更符合科学的立法精神。

  北京大学法学院教授陈瑞华也撰文表示,将看守所整体从公安机关剥离,使其由司法行政机关控制和管理,这是看守所制度发展的必由之路,也是中国司法行政管理体制改革的有机组成部分,只要操作得当,不会引起任何较大的冲突和震荡。陈瑞华认为,中国目前在进行国家监察体制改革,将贪污贿赂和渎职案件的刑事侦查权整体从检察机关剥离,这为看守所整体剥离公安的改革提供了借鉴。

责任编辑:王逸吟 | 版面编辑:李丽莎
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