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最高法:矿业权流转,未经审批不影响合同效力

2017年07月28日 13:50 来源于 财新网
最高法院出台司法解释明确,矿业权出让合同成立即生效,矿业权转让未经批准不影响合同效力,学者称涉矿案件审理理念发生“根本性”转变
煤炭、石油、天然气等矿产资源归国家所有,但其使用、流通具有私权属性,而这些财产权利的行使需获得行政许可。东方IC

  【财新网】(记者 单玉晓)煤炭、石油、天然气等矿产资源归国家所有,但其使用、流通具有私权属性,而这些财产权利的行使需获得行政许可。矿业权出让合同效力如何认定?转让合同未经行政审批是否有效?实践中,各级法院裁判标准不一,且现行涉及矿业权的法律、法规多着眼于行政监管需要,不适应矿业权流转市场化发展趋势,如何在矿产资源勘探、开采及市场流通中平衡产权保护及社会公共利益,成为矿产资源法修改及司法实践需解决的难题。

  为厘清上述问题,统一裁判规则,最高法院制定《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》),于7月27日发布实施。财新记者注意到,《解释》明确了矿业权纠纷案件的审判理念;明确规定矿业权出让、转让合同的效力、接触及违约责任承担问题,明文规定矿业权抵押的设立、实现和物上代位性,同时突出保护环境的绿色矿业理念。

  矿产资源法研究专家、中国政法大学民商经济法学院教授李显冬受邀参与《解释》的制定。他接受财新记者采访时表示,《解释》制定过程中,各方讨论和争议最多的是矿产资源流转问题。“在计划经济体体制下制定的1986年《矿产资源法》禁止矿产资源流转,后来1996年修法时规定限制流转,流转需经行政审批。但这种限制流转在实践中出现了问题。比如,矿业权转让双方签完合同后要报行政审批,而审批程序较为复杂,不少人就不签合同或者搞阴阳合同,这样就会出现各种纠纷。”李显冬分析,虽然传统民法理论已明确区分行政法律行为和民事法律行为,但在较特殊的矿业权司法实践中,各方对合同生效问题仍认识不一,在纠纷解决过程中不利于保护当事人合法权益。

  “70多个矿业权纠纷案件,居然有五种判决理由。这是典型的同案不同判。如何向老百姓交代?”据财新记者了解,在司法解释起草讨论过程中,有最高法院领导对此种现象表示担忧,敦促各方尽快形成共识。

  李显冬分析,《解释》的一大亮点在于,法院审理涉矿案件的基本理念发生“根本性”改变。他表示,自然资源中最重要的资源是矿产资源,石油、煤炭等行业要发展,限制流转是不可能的,应当通过市场来配置矿产资源,而且企业采矿、探矿需要很大的投入,高风险、高投资。“比如,100个钻井打进去,99个打不到矿,打到矿了才会有高利润,在这种情况下,有的企业就没钱或者没技术了,这种情况应当允许转让。”

  《解释》第一条规定:法院审理探矿权、采矿权等矿业权纠纷案件,应当依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全,保障矿产资源合理开发利用,促进资源节约与环境保护。

  最高法院环境资源审判庭庭长郑学林解读称,矿业权纠纷的审理应遵循以下基本理念:首先,矿业权作为财产权,可转让性系其本质特征之一,应允许其作为商品尽可能在市场上自由流转,在流动中增益财产价值,实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。法院审理矿业权纠纷案件,应进一步突出矿业权的物权属性,适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性,消除阻碍矿业权流转的不合理因素,适当处理行政审批对矿业权流转合同效力的影响,依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全。

  其次,矿产资源具有稀缺性、耗竭性、不可再生性等特征,矿产资源的开发利用必须走可持续发展道路。法院审理矿业权纠纷案件,应适度能动司法,保障矿产资源合理开发利用。

  再次,矿产资源的勘查、开采,必然伴随对周围生态环境的改变甚至破坏,具有较强的负外部性。如果任由市场调整,难以督促矿业权人主动将环境治理费用计入企业经营成本,甚至可能导致市场失灵、分配不公。法院审理矿业权纠纷案件,应注意促进资源节约与生态环境的保护。

  在这一理念指引下,《解释》在矿业权流转法律关系中区分了行政法律行为和民事法律行为。

  矿业权出让属于矿业权流转的一级市场,《解释》要求合理认定矿业权出让合同的性质和效力,尊重市场主体意思自治,明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系。《解释》第二条规定:“县级以上政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,除法律、行政法规另有规定的情形外,当事人请求确认自依法成立之日起生效的,法院应予支持。”

  李显冬表示,提出矿业权出让合同成立即生效,当事人合法权益可以受到法律保护,若行政机关未办理行政手续阻碍矿业权人的合法权益,就要承担法律责任,政府签订了合同,不颁发许可证就要承担法律责任。

  矿业权转让属于矿业权流转二级市场。根据《解释》,矿业权转让未经国土资源主管部门批准,当事人不能凭转让合同办理矿业权变更登记,但并不意味着转让合同不具有任何法律效力,更不应认定合同无效。已经依法成立的矿业权转让合同,对当事人具有法律约束力。

  《解释》第六条规定:“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准,受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的,法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的,法院不予支持。”

  郑学林分析,矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力,当事人应当遵照有约必守的原则,依约履行义务,包括办理报批或者协助报批义务;非依法律规定或当事人约定,不得擅自变更或者解除合同。当事人一方请求另一方履行报批或者协助报批义务,法院原则上应予支持。

  此外,矿业权转让申请虽报请国土资源主管部门审批,但未获准许的,矿业权转让合同丧失完全生效的可能,亦无继续履行必要。当事人有权解除合同,因该合同取得的财产,应当予以返还,过错方应赔偿无过错方的损失。

  法律、行政法规未禁止矿业权抵押,矿业权的融资功能在实践中日益得到肯定。郑学林表示,由于现行法律、行政法规未明确规定矿业权抵押的登记机构,亦未将其纳入不动产物权统一登记范围。实践中,国土资源主管部门根据相关规定为抵押当事人办理的抵押备案,就其所具备的权利公示、公信效果而言,与不动产登记并无实质区别。为顺利解决矿业权抵押争议、维护交易安全和秩序,可将国土资源主管部门办理的抵押备案视为登记,作为矿业权抵押权法定登记机构确定前的过渡措施。

  比如,《解释》第14条规定:“矿业权人为担保自己或者他人债务的履行,将矿业权抵押给债权人的,抵押合同自依法成立之日起生效,但法律、行政法规规定不得抵押的除外。当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的,法院不予支持。”

  《解释》第15条规定:“当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的,法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续,视为前款规定的登记。”

  拍卖、变卖或者以矿业权折价抵债等方式实现抵押权,将涉及矿业权的转让,法院在作出上述处理前应就矿业权竞买人、受让人是否具备相应的资质条件进行审查。矿业权因抵押人被兼并重组、矿床被压覆等原因灭失的,应承认矿业权抵押权的物上代位性,抵押权人可就抵押人因此获得的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。《解释》对上述内容分别作了规定。

  《解释》还突出了绿色矿业理念,第18条规定:“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源,违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的,人民法院应依法认定合同无效。”

  环境保护部政策法规司司长别涛表示,该条意在说明:矿业权人如果自己约定不履行安全生产、生态环保、修复义务的,或者不承担其他的法律责任的,法院可以依法认定这个合同无效。这些条款是法院充分注意到了矿产资源开采过程中对环境的影响,对于今后矿产资源的开发中以及对生态环境的保护,特别是对具有重点生态价值的这部分区域的保护,具有特殊意义。

  “矿产开发或多或少会影响到环境,应在保护最大多数人的利益的前提下下,严格依法开矿,不能违背环境保护等法定默示条款。”李显冬分析说。

责任编辑:王逸吟 | 版面编辑:张柘
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