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中国将首建三江源国家公园 位于青藏高原腹地

2018年01月19日 10:10 来源于 财新网
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作为全国首个国家公园体制改革试点,三江源国家公园改革有助于破解生态保护“九龙治水”的局面。同时,也将探索解决国家公园产权收益划分、财政投入、景区管理等一系列问题
《三江源国家公园总体规划》近日由国家发改委正式对外发布,明确至2020年正式设立三江源国家公园。图/中新社 青海分社 孙睿/视觉中国

  【财新网】(实习记者 赵煊)《三江源国家公园总体规划》(下称《规划》)近日由国家发改委对外发布,明确至2020年设立三江源国家公园。三江源地处青藏高原腹地,乃长江、黄河、澜沧江三江的发源地,是中国重要的生态安全屏障。自2015年来,三江源国家公园改革持续有序推进,在探索中尝试中国自然生态系统保护的新体制。

  根据《规划》,三江源国家公园体制试点区域总面积12.31万平方公里,涉及治多、曲麻莱、玛多、杂多四县和可可西里自然保护区管辖区域,共12个乡镇、53个行政村。三江源国家公园在总体布局上包括长江源、黄河源、澜沧江源 3 个园区,在功能分区和定位上,遵循生态系统整体保护、系统修复理念,以一级功能分区明确空间管控目标,以二级功能分区落实管控措施。在管理上,组建三江源国家公园管理局,统一行使三江源国家公园范围内国有自然资源资产所有者职责。

  三江源国家公园体制试点是全国首个国家公园体制试点。全球环境研究所(GEI)彭奎博士在接受财新记者采访时表示,选择三江源地区作为中国首个国家公园的原因是,首先,三江源作为黄河、长江和澜沧江的发源地,为中国及东南亚国家约7亿人口提供着水源,澜沧江总水量的15%、长江的25%和黄河的49%都来自该地区,生态地位突出;第二,由于自然变化和人为影响,三江源地区产生了严重的生态退化,包括冰川消融、湖泊干涸、草场退化等,决定了该地生态保护的严峻形势;第三,三江源地区相对人烟稀少,在体制机制改革时阻力较小,所以把它作为了国家公园改革的重点地区。

  据财新此前报道,中国现有风景名胜区、自然保护区、森林公园、国家地质公园、水利风景区等各类保护地总面积达170万平方公里,占国土总面积的18%。然而,这些保护地由国家旅游局、环保部、国土部、国家林业局、水利部等十几个部委和各级地方政府管理,彼此制度不同,管理割裂,重发展轻保护。(参见《财新周刊》报道“如何管理中国最美丽的18%?”)

  彭奎介绍,保护地多重管理俗称“九龙治水”,这种局面造成了保护地管理责任不清、主体不清、效力不够的状况,比如一个保护地既是风景名胜区又是国家地质公园,出了问题以后由于涉及到部门利益,管理起来非常困难。只有冲破利益冲突,才有可能有效保护生态环境,所以体制改革是十分必要的。

  《规划》称,建立三江源国家公园有利于创新体制机制,破解“九龙治水”的体制机制藩篱;有利于实行最严格的生态保护,筑牢国家生态安全屏障;有利于处理好当地牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系,形成人与自然和谐发展新模式。三江源国家公园管理局作为青海省政府派出机构,承担三江源国家公园试点区以及青海省三江源国家级自然保护区范围内各类国有自然资源资产所有者管理职责。在统一的管理体制下,强化专业合作和分工负责,国土资源、环境保护、农牧、林业、水利等部门,依法对自然资源管理和保护利用进行监督和指导,协同维护三江源生态系统的原真性和完整性。

  国家公园的概念最早来自美国。1872年,美国设立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。目前,已有100多个国家建立了国家公园(参见 《财新周刊》报道“国家公园中国起步”)。关于中国国家公园和美国的异同,彭奎表示,在相同点上,首先二者理念相同,以保护为核心,把破坏自然资源资产的管理都统一起来;其次,都对国民有教育意义,为当今的人和子孙后代保护自然文化遗产。二者的不同点也是今后中国国家公园改革工作要聚焦的问题,首先,美国国家公园产权单一,统一由联邦管辖,而中国保护地的产权相对复杂,有中央有地方,设立国家公园后,涉及地方的旅游业收益是否要让度,区域内的社区和居民是否要迁走等问题;第二,财政投入上,美国国家公园的管理基本上由国家投入,当前三江源国家公园管理局已是规模达两三百人的行政机构,未来是否完全由国家来负担国家公园行政管理这笔巨大的开支,也是个问题;第三,美国国家公园在保护的前提下为全体国民提供观光机会,中国人口众多,国民该如何公平的享有国家公园这一资源也有待探索。

  彭奎认为,美国国家公园制度在过去的100多年中才逐渐探索、建立起来,同样,中国国家公园的改革有自身的国情和特点,未来还有很长的路要走。

  《规划》介绍,三江源国家公园规划基准年为 2015 年,规划期到 2025 年,展望到 2035 年。此前,2015 年 12 月,中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过《三江源国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》), 2016年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《试点方案》,拉开了中国国家公园实践探索的序幕。2017 年 6 月,青海省人大常委会通过并颁布《三江源国家公园条例(试行)》,为三江源国家公园建设提供法治保障。

  本次印发的《规划》明确,近期目标是至2020年正式设立三江源国家公园,国家公园体制全面建立,绿色发展方式成为主体,基本建成青藏高原生态保护修复示范区,共建共享、人与自然和谐共生的先行区,青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。中期目标是到2025年,保护和管理体制机制不断健全,全面形成绿色发展方式,山水林田湖草生态系统良性循环,形成独具特色的国家公园服务、管理和科研体系,生态文化发扬光大。远期目标是到2035年,届时三江源国家公园将成为生态保护的典范,体制机制创新的典范,中国国家公园的典范,建成现代化国家公园。  

责任编辑:冯禹丁 | 版面编辑:朱蕊
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