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药品审批改革明确时间表 迎产业大洗牌

2015年08月19日 08:48 来源于 财新网
国务院下发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》,拟推上市许可人制度,促进医药行业转型升级,并承诺争取2016年底前消化完近两万件的药品审批积压存量。学界认为,该方案还需一系列配套细则,目前药品监管法律法规的整体思路亟须转变

  【财新网】(见习记者 刘佳英)倍受关注的药品审批制度改革,终于有了时间表。8月18日,国务院正式发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》(简称《意见》),提出争取2016年底前消化完近两万件的药品审批积压存量,2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价。

  《意见》发布当天,国家食品药品监督管理总局副局长吴浈在新闻发布会上公开表示,目前药品审评积压比较严重,待评审药品达21000件,尽管国家已经提高了药品标准和质量认证水平,但“药品标准不够高,管理方式比较落后,审评审批体制不顺,机制不合理”等问题仍然突出。

  因此,此轮药品审批制度改革,将围绕“提高审评审批质量,解决注册申请积压,提高仿制药质量,鼓励研究和创制新药,提高审评审批透明度”这五项目标展开。

  为实现这五项目标,《意见》提出要继续推行“仿制药质量一致性评价”,已经上市的仿制药,按与原研药质量和疗效一致的原则,分期分批评价。

  此外,《意见》还明确“开展药品上市许可持有人制度试点”,实施“药品与药用包装材料、药用辅料关联审批”制度,把“新药”的概念由“未曾在中国境内上市销售的药品”调整为“未在中国境内外上市销售的药品”。

  针对外界诟病已久的药品评审中心人员数量少的问题,吴浈表示,药审中心会打算借助社会资源,包括科研机构、高等院校等,通过购买服务的方式,处理庞大的药品注册申请积压量。

  吴浈进一步指出,上述措施“如果综合施策”,食药监总局有信心到2017年实现药品注册申请和审评数量年度进出平衡,2018年实现按规定时限审批。此外,《意见》出台将提高上市药品质量,促进医药产业创新和转型升级。

  然而,国务院下发的《意见》只是一个综合方案,具体落实还需要一系列配套细则。北京大学医药管理国际研究中心博士管晓东即对财新记者表示,药品积压和仿制药质量的问题,“不是今天发个文明年就能解决的”,2016年底前消化长期积压的药品申请量恐怕“做不到”。

  曾在药品评审中心工作过14年的郑州大学药学院教授陈震则告诉财新记者,药品审批是国家整个药品监管体系的组成部分,但目前国家药品监管目的定位不明确,产业发展规划也不明晰,“没有目的和目标,政策就没有方向,整个产业不知道往哪个方向走”。

  提高仿制药质量

  “现在我们手上在审的21000个品种,90%是化药仿制药”,其中“八个品种,有100多家企业在申报,有23个品种,有50-99家申报”。提及药品审评积压的现状,吴浈报出了一系列数字。他直言,审评积压很大程度上是因为中国仿制药标准不高,企业重复申报现象严重,提高标准后,这一现象会得到缓解。

  长期以来,由于中国自主研发药品能力弱,国内药企只能仿制其他国家已经过了专利保护期的专利药,生产替代药品。但根据中国推行已久的仿制药质量标准,仿制药只需和原研药在活性成分、外观、形状上一致,对于给药途径、剂量、使用条件和临床效果的要求则不明确。如果找不到原研药,药企可以国内已经上市的其他仿制药作为仿制对象。

  “低标准”直接导致了药品质量差,药企进入门槛低等问题。专注《药品管理法》的学者、清华大学法学院院长王晨光告诉财新记者,“我们国家有大量的仿制药,我仿了以后别人又仿我的,每仿一次允许有一定的质量误差,这些误差加下去到最后就非常大”,仿制药的质量得不到保障。

  情况自2007年开始发生变化。2007年,食药监总局公布新版《药品注册管理办法》,要求“仿制药与被仿制药具有相同的活性成份、给药途径、剂型、规格和相同的治疗作用”。该对顶提高了仿制药的仿制标准。

  不过,新版《药品注册管理办法》仍有局限性,其未言明仿制药的仿制对象是否必须是原研药,且仍规定“对已上市药品改变剂型、改变给药途径、增加新适应症的药品注册按照新药申请的程序申报”。

  “审批时间慢,主要是我们国家放得比较宽,审批量比较大”。王晨光表示,改变给药途径、改变剂型按理说不算新药,但按照新药的程序申报,占用了药品评审中心大量的人力、物力。

  此次国务院下发的《意见》虽明确新药只能是“未在中国境内外上市销售的药品”,仿制药的仿制对象必须是“原研药”,但其与现行《药品注册管理办法》的规定有冲突。

  另外,对于2007年《药品注册管理办法》实施前的仿制药,尽管食药监总局已于2012年启动仿制药“质量一致性评价”,且国务院此次在《意见》中又再次提及,可关于“一致性”的争议一直存在。

  陈震告诉财新记者,质量一致性评价启动到现在,进展缓慢的一个重要原因是很多仿制药根本“找不到原研药”,这些药品之前的仿制对象可能是其他仿制药,国家没有法定的原研药或参比药品目录,“药企也不知道谁是原研药”。

  另一方面,药界对于“什么是一致性”有不同的看法,有人认为对片剂、胶囊,只要体外溶出曲线一致,就可以认为质量一致,也有人认为体外溶出曲线一致不能保证药品的临床疗效相同。

  对于上述问题,吴浈在新闻发布会上指出,找不到原研药,就以国际公认的先进产品做标杆,“一致性”评价以体外溶出度试验做基础,同时必须做生物等效性试验。

  但陈震表示,缺少法定参比药品目录,已经给仿制药研发和注册审评、仿制药一致性评价带来很多问题。立足仿制药的长远发展来看,国家应借鉴美国等监管机构经验,出台法定原研药目录。只有出台了目录,仿制药一致性的提法才有实实在在的基础。。

  试点上市许可人制度

  仿制药市场准入门槛低,只是导致药品积压严重的一个因素。如吴浈所言,药品审评积压“是很复杂的过程”,“既有历史的原因,也有现实的问题”,“既有体制性的因素,也有机制性的情况”。

  所谓“机制性情况”,包括“始终把药品的批准文号和企业捆绑在一起”,“研发者只能把产品卖给企业”,或者自己办药厂。吴浈表示,批准文号与产品生产不分离,加剧了产能过剩和重复建设。

  此次《意见》提出的“上市许可人制度”,就是要解决重复建设的问题,同时鼓励创新。国家食品药品监督管理总局药化注册司司长王立丰介绍称,“过去法律规定,药品批准文号必须是批准给企业”,“批一个药都要建一个企业”,现在改革意见扩大了范围,科研单位也可以拥有药品批准文号。

  上市许可人制度的意义还在于重组行业资源。王晨光对财新记者表示,“批一个药发一个药品文号”,使得“行业小、散、乱,’小’就是县里一个药厂弄个生产线说我要生产就可以建一个产品线,‘散’就是遍地开花,哪都是药厂,‘乱’就是各种各样不规范”。

  上市许可人制度实施后,研发机构拿到上市许可,不需要自办药厂,可以把生产交给另外一家企业,如此以来,有研发能力的药企专注研发,有生产能力的药企做加工,行业分工会越来越专业化,整个行业的集约化程度也将提升。

  一旦药品出现问题,持上市许可的单位需对药品质量全权负责,协助加工药品的企业依照双方合同承担责任。这样可形成清晰的责任体系,有助于药品监管。

  “上市许可人制度是一个很重要的制度,这个制度如果能建立,会对现状有一个比较明显的改观”。陈震表示,如果这一制度只是在创新药上进行试点,由于“每年批准生产上市的创新药数量非常有限,按照化合物计,获准上市的化学药品创新药在过去的几年都是屈指可数,而且其中大多数都是生产企业申报的”,由研发机构单纯提出新药证书申请的数量非常少,这种状况在未来几年也不会有大的改变,“所以创新药试点意义非常有限”。

  陈震解释称,上市许可人制度讨论了很多年,该制度之所以直到最近才被政府正式接受,是因为有人担心,中国的研发机构以及企业还承担不了那么大的责任。不过陈震认为,每一项制度都有潜在的风险,只要监管到位,就可以把风险控制住。

  转变监管思路

  尽管《意见》释放出不少政策利好的信号,如将“新药”限定为“未在中国境内外上市销售的药品”,但这与现行《药品注册管理办法》“新药申请,是指未曾在中国境内上市销售的药品的注册申请”这一规定显然不同。

  而上述不同与现行药品监管法律法规的思路滞后有关。陈震表示,药品审批制度体现了国家药品监管的思路,而中国药品监管的法律法规向来强调“保护公众的用药安全”,“这个目标太低”,“只要不出事就是底线了”,反观美国等国家,其药品监管的目的一般是“保护和促进公众健康”,这里面的涵义不仅仅是保护公众的用药安全,还包括鼓励创新,让患者受益。

  在陈震看来,药品监管目的定位不清晰,药品注册法律法规不健全,监管资源分配不合理,与药品相关的各方政策之间不能很好衔接等多方面原因造成药品审评审批积压呈周期性出现。审评审批积压并不是近两年才有的现象,历史上中国曾多次出现过审评积压的问题,例如2008年集中审评前,药品评审中心积压的各类注册申请达到27000件。

  中国历来是仿制药大国,但随着全球化的趋势日益明显,很多留学生选择回国研发新药,加之国家成立创新药研发重大专项,“本土新药”正在崛起。可是,药品监管的思路调整显然没有跟上市场变化。

  药物信息协会全球理事会前主席苏岭对财新记者表示,中国药品监管法律法规的潜在思路一直受到“仿制药”影响,没有考虑到创新药的研发特点。

  苏岭进一步指出,现行药品审批制度对临床试验的要求非常严格,适用于仿制药,“因为仿制药监管的一个重点是化学上是不是一个东西”,有确定的目标,但“创新药在研发过程中,质量控制、生产工艺是不断完善的”,处于临床试验阶段的新药无法确定药品一定是有效的。

  影响政府药品监管的另一思路是“计划经济”。苏岭解释,中国药品监管体系建立之初,资源和经验不足,因此审批药品时往往采取“一刀切”的做法,如规定临床试验的数量。“中国审批很大程度上是行政审批而不是科学审批”,“以往没有经验的时候这么做,但现在要进入科学监管的阶段而不是行政打勾的阶段”。

  “计划”思维还表现为政府试图包揽药品质量的所有责任。王晨光表示,现行药品审批制度下,药品评审中心更像是药企的实验室,药品是否有效,质量如何首先由药品评审中心把关,企业的责任反而变成次要的。

  “监管不是包揽”,“政府不该管的都管了,老担心不管乱了怎么办”,但“政府总有到最后背不过来的时候”。王晨光指出,此轮药品审批制度改革中,政府已开始调整自身的角色,“药品合不合格室企业的责任,政府的责任是督促企业去承担”。

  陈震也告诉财新记者,谁是药品质量的第一责任人的问题争议已久,不过至少药监部门已经明白了企业是第一责任人。国务院下发关于药品审批制度改革的《意见》前,食药监总局已经在新药审批、药品监管责任方面做了一些尝试,但苦于缺少法律支撑。

  而此次《意见》在文件最后一部分专门列出“加快法律法规修订”这项任务,称要“推动加快修订《中华人民共和国药品管理法》,结合行政审批制度改革,抓紧按程序修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《药品注册管理办法》,或将引起药品审批制度更彻底的变革。

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