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张照新:扶贫大攻坚如何更有效?

2016年09月19日 11:17 来源于 财新网
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精准识别贫困户,应缩小范围,识别最贫困或者极端贫困户,目前范围太大,导致“精准”成为不可能完成的任务;在扶贫工作中,要扭转重点放在产业扶贫的思路,把扶贫重点放在医疗、教育和社保方面

  【财新网】(见习记者 黄子懿)2015年底,为了实现2020年全面建成小康社会的目标,中国启动了力度空前的扶贫大攻坚。

  截至2015年底,中国还有5575万贫困人口、592个贫困县、12.8万个贫困村——这些数字到2020年要全部清零,实现全国整体脱贫的目标。

  扶贫,向来是世界难题。中国要实现扶贫大攻坚目标,任务艰巨。

  2015年扶贫大攻坚启动以来,地方全面投入了这项行动。扶贫工作在有力推进的同时,许多研究者和实践者都发现,实践中出现一些问题,比如定位贫困农户困难,运动化、形式化、行政化倾向等等。而如何找到有效的扶贫路径,避免重现过往扶贫中的惯性无效投入,也亟待总结,并继续探索。

  2016年8月末发生在甘肃省临夏州康乐县一家六口的人伦惨案,也在拷问这一轮脱贫大攻坚深入地方后的执行与落地效率。

  那么,如何评价这一轮扶贫大行动目前的成效与问题,如何更有效率扶贫?财新记者专访了农业部农村经济研究中心研究员张照新。张照新长期关注农村扶贫问题,并在农村做了大量跟踪调研。

  财新记者:2015年11月29日,中共中央、国务院正式发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,要求在坚持政府主导、各部门协同作战的基础上,联合市场和社会共同发力,强调精准扶贫的策略。你如何评价这次的脱贫攻坚战?

  张照新:关于对当前脱贫工作的评价,我认为是值得肯定的。首先,将脱贫工作作为社会的中心工作,体现了社会观念的转变。一个社会的发展,不仅仅是表现为经济效率的提升和经济总量的增加,更体现为对弱势群体的关注和关怀。全面建设小康社会的总体目标建议,一个都不能拉下,这反映了对这个弱势群体的关注以及观念的转变。

  其次,这次脱贫发动了各个部门的参与,力度是空前面的。

  其三,这次脱贫,精准到户,也是前所未有的,反映了扶贫工作的观念更新。我们扶贫工作在实践中不断改进的。最开始是关注贫困县,主要是通过支持贫困县的发展,包括促进贫困县经济发展;进入新世纪,才具体到村,开始重视扶贫工作的瞄准机制;近年来,又感觉仅对贫困村扶贫,难以真正实现贫困地方优势特色产业的发展,所以又对连片贫困地区做分区开发,把贫困县纳入14个集中连片特困地区,分别制定规划,通过支持区域主导产业发展,带动农户增收脱贫。这次精准扶贫则是针对贫困地区实在情况的一次调整和改进。

  其四,这次扶贫充分利用了市场机制。以往扶贫主要利用财政资源,通过财政给予项目资金,支持产业发展。而这次扶贫更多利用了金融资源。比如,让贫困户以贷入股龙头企业和合作社等,让农户分享股息,既切实解决了以往贫困户难以参与产业发展的症结,又解决了龙头企业、合作社等新型农业经营主体缺资金的难题,同时还带动了当地产业发展,一举多得。

  这次扶贫,综合施策也值得肯定。在通过产业扶贫的同时,通过异地搬迁、教育扶贫、医疗扶贫、社会扶贫等,为因学致贫、因病致贫、因残致贫的农户提供了更多的脱贫举措,为实现贫困农户全面脱贫奠定了基础。

  财新记者:《决定》发布也有九个月有余,在你看来,目前成效如何?

  张照新:我觉得最值得肯定的是,对贫困户建档立卡作为一项基础性工作,已经基本完成,为精准识别奠定了很好的基础。以往我们很多政策,之所以没有针对农户,没有因户施策施,关键是农户数量大,规模小,精准识别的成本比较高。这次通过高强度的组织动员,调动社会力量,实现了对农户的精准识别。这是一个重要成果。

  除此之外,其他成效主要体现在如下三个方面:

  一是推动形成了有效的脱贫工作领导机制。绝大多数地方都成立脱贫工作领导小组,有的地方甚至成立了指挥部,对各部门形成了有效的组织动员。这和以往主要以扶贫办唱独角戏形成鲜明对比。

  二是大量金融资金导入,有效缓解了贫困地区资金不足的问题。虽然目前还没有看到总体数据,但从我调研的情况看,贫困地区户均5万元的贷款已经逐步到位,对于当地龙头企业发展、合作社发展发挥了作用。

  三是一批贫困户的收入已经初步得到保障。通过以贷入股、光伏发电、社保兜底等举措,2016年已有超过30%的农户收入将明显增加,逐渐脱离贫困。。

  财新记者:那目前的脱贫工作有存在着哪些不足呢?

  张照新:一是精准识别还应当更“精准”。目前虽然把农户基本情况建档立册了,并对贫困户的收入状况进行分类,但在现实中仍然有很多模糊区域。比如,很多农户为了获得贫困户资格,让老人和子女分家,单独计算老人收入。这样就导致一些贫困户实际上并不是贫困户。此外,很多地方,贫困户仍然是按照乡、村或者村民小组分指标的方式确定。一方面导致部分非贫困户被作为贫困户,另一方面,很多贫困户没有得到贫困户的资格。

  二是扶贫工作的重点应更加有针对性。从调研的情况看,很多地区贫困户以上学、生病、残疾、无劳动力为主,这是贫困户的主体,但是地方扶贫更看重产业扶贫。而实际上,这些贫困户不可能通过产业发展实现脱贫致富。地方上之所以愿意通过发展产业脱贫,主要是看重产业脱贫中可以带动当地产业发展,增加地方税收,甚至想在项目中寻租。这些地区需要更多地通过教育扶贫、医疗扶贫、社会兜底等方式帮助这些困难户脱贫,产业扶贫难以真正奏效。

  三是扶贫规划和资源投入应根据贫困户需求分步实施。各种贫困户状况不同,面临的困难也不同。既然能够实现精准识别,那就应该根据贫困户困难的轻重缓急进行帮扶和施策,真正把最急需帮助的贫困户,特别是最贫困户放在优先位置上。现在各地往往平均用力,不是根据贫困户的轻重缓急投入。

  四是要提高资金使用效率。目前,国家投入了大量的金融资金、财政资金,扶持贫困户,促进农民增收。但现在实际工作中,往往是按户分配,比如每个贫困户扶贫资金五万,并不合理。应当根据不同农户的情况,采取更加有效率的扶持方式。当然,哪种方式最有效率,既要根据农户类别,也要结合农户的意愿。

  现在光伏扶贫、以贷入股等方式,有强制脱贫、被动脱贫的嫌疑,特别是国家把大量的扶贫资金以扶贫贷款的方式投入企业,可能导致两个方面的风险:一是企业道德风险,不按期还贷,导致大量银行坏账产生。各地的扶贫贷款往往由政府成立的投资公司统贷承还,并由地方财政担保,真正获得贷款的企业并不需要抵押或者担保,在当前社会诚信环境下,企业存在较强的道德风险;

  二是现有的扶贫贷款支持当地龙头企业、合作社发展特色产业,可能带来企业或者合作社盲目冒进。以往龙头企业由于缺乏抵押物,金融机构不向其发放贷款,但这一轮扶贫中,由于政府担保,银行往往又忽视筛选机制,放手发放贷款,出现贷款上的冒进,导致部分缺乏市场前景的企业、合作社获得贷款,而这些主体可能在今后的经营管理上出现风险,不但不能归还银行贷款,而且也无法连续支付贫困农户的股息,其扶贫效果也会大打折扣。

  财新记者:精准识别、建档立卡环节中,很多村庄所依赖的民主评议的方式已经暴露除了一些弊端。在你看来,如何才能真正地做到精准识别?

  张照新:因为是民主评议,很多地方都采取按比例分配贫困户的方式确定贫困户。这一工作的确存在很大的问题。根据我在调研中了解的一些情况,村里在分解贫困户时,为了平衡各个村民小组的利益,采取先确定各村民小组贫困户数量,再确定贫困户的做法,导致非贫困户被作为贫困户,而一些真正的贫困户则被遗漏。

  未来要实现精准识别,要集中力量,识别最贫困或者说极端贫困户,缩小范围,集中突破。目前5000万人口全部精准识别,难度很大,要做到分别识别。对于因病、因残、五保户等最贫困人口,采取精准识别。对于在贫困线上下的人口,则可以通过一般登记造册,通过项目带动就业脱贫。不需要精准识别。

  实际上,在贫困人口中,可以分为两类:一类是由于缺资金、缺技术,或者交通条件不便、基础设施不好导致的贫困;另一类则是无法通过产业发展、就业带动实现脱贫的人口。前者完全可以通过市场的办法实现脱贫。后者则主要通过社会救助的办法实现脱贫。我认为精准识别主要集中在后者。

  财新记者:我们在地方看到,有的村干部将部分精准扶贫的建档名额被配给了自己的亲友。精准识别如何才能避免类似的问题发生?

  张照新:现行体制下的精准识别机制确实很难避免一些基层干部、乡村干部以权谋私的现象。要真正实现精准扶贫还是要集中力量,主要针对那些最贫困人口进行识别、公示和申报,有必要时聘请第三方评估机构进行走访、收集和鉴别。

  首先还是要强调缩小范围,范围一小就好识别,真正的贫困户有,但是范围不是特别大,现在的问题就是把所有在贫困线左右、不确定的人放在一块了,工作量很大,是不可能完成的任务。如果把范围缩小的话,就会容易一些。

  第二个方面就是要公开透明,农民现在上网也多了,应当要把所有贫困户的资料、特别是享受低保的极端贫困户网络公开,让所有人来监督、审查,杜绝类似的现象再次发生。

  财新记者:目前宁夏、广西等地都已经采取了量化打分的方式,依据贫困户的住宅条件、儿女就学情况、贷款信用情况等按拟定标准进行打分。你认为,打分制可以有效提高精准度吗?

  张照新:这种打分的办法,我没有调研过。只是在安徽了解到五不准,即直系亲属为公务员、直系亲属为村干部、多套房产、小汽车等资产的,不准作为贫困户。

  通过实物打分量化,肯定比仅仅依靠收入判别大大前进,更加能反映农户的实际经济状况和生活水平。实际上,我觉得把家庭人口状况作为判别标准更准确,比如有几个劳动力,几个病残人口、赡养比例是多少等。如果能把实物打分与人口结构打分相结合,可能更加有效,更加能反映出贫困户获取收入方面的可持续性。但是这种识别方法可能需要耗费大量的人力物力,需要缩小范围。

  因此,还是要强调,建议把贫困户分为两类,即将因市场因素致贫的农户和因自身条件致贫的农户区分开,重点对后者进行精准识别,按照收入、实物和人口状况综合打分、分类定等,因类施策给予教育、医疗、社会保障。对于前者,可以在大体识别的基础上,通过信贷支持、技术培训、改善基础设施等方式,促进其脱贫致富。

  财新记者:过往的扶贫思维都是注重区域发展,希望通过兴建基础设施、发展当地特色产业拉动经济增长脱贫。精准扶贫的策略提出来之后,根据你在各地的调研经验,地方上过往重视基础设施建设和产业投资的思维方式扭转过来了吗?

  张照新:我觉得地方政府目前还没有真正扭转思路,仍然延续以往产业发展和基础设施建设的思路扶贫。因此,需要呼吁在扶贫工作中调整思路,更加重视教育、医疗和社保扶贫,把有限的资源用于真正的贫困户,避免甘肃康乐县一家六口自杀的悲剧再次发生。

  财新记者:2016年4月,国务院办公厅下发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》,明确从2017年起全国所有贫困县都将拥有更大的财政自主权,可以统筹整合使用财政涉农资金。目前推进如何?资源投向合理吗?

  张照新:我赞成给予县一级政府更大的财政自主权,这能让当地政府因地制宜开展扶贫工作。但当前由于受部门对资金使用渠道、用途、主体的限制,涉农资金整合的实际进展不大。在项目分配中,由于贫困地区财政支出的大部分来自转移支付,对于上级部门的依赖程度很高,因此往往不太愿意违背上级部门的意愿,这影响了涉农资金的整合使用。建议中央对贫困县采取统一政策,改变原有的部门资金管理方式,实施切块管理,真正把自主权交给基层政府。

  当然,整合后的资金同样要根据贫困人口的状况,分轻重缓急,首先投向最急需的群体。在解决最贫困人口的生活困境后,再用于基础设施建设和产业发展。同时,要建立起有效的监督机制。

  由于体制的原因,一般农户还难以对涉农资金的使用进行监督,因此应推动涉农资金使用透明化、公开化,强化资金用途管理,利用大学、研究机构开展第三方评估,推动评估的科学化。此外,政府也应对贫困县涉农资金使用制定原则性条款,防止地方政府滥用,加快财政资金使用的公开化透明化,促进资金使用过程的公平公正。

  财新记者:你提到了第三方评估体系的重要性,这是不是也算是这次脱贫攻坚中的一个机制创新?

  张照新:的确,第三方评估是当下扶贫工作的一大特色和创新。这次从国家层面实行第三方评估,改变了以往由扶贫办和政府部门自己评估的方式,评估的公正性、科学性大大加强。但我认为,要真正实现扶贫评估的公平公正,还要推动扶贫投入、扶贫措施和扶贫效果的公开化、透明化,建立面向全社会的数据库。在一定程度保护贫困户隐私的前提下,也应公布贫困户数据库,让全社会监督。互联网时代,公开透明是最有效的监督方式。

  财新记者:在2015年的联合国可持续发展峰会上,各国通过了以减贫为首要目标的发展议程,将减贫目标定在了2030年。中国脱贫截止日期比全球整整提前了十年。你认为,中国可以在2020年实现既定目标吗?从我们查阅的数据看,大部分县、市给自己要求的脱贫期限都比2020提前一两年、甚至两三年。

  张照新:从理论上说,在2020年全部脱贫是不科学的,贫困问题在任何时期都会存在,因为贫困是一个相对概念。但是中央也明确,所谓脱贫,就是“两不愁、三保障”,即不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房——这其实就是保障贫困人口的衣食住行基本需求,这和我们全面建设小康社会的目标是一致的。但是,现在地方政府又把最后期限提前,形成了扶贫大跃进。

  这种急功近利的跃进,一方面可能造成部分脱贫农户的不可持续性,在2020年后部分农户再次返贫;另一方面,由于跃进加大投入,集中上项目,可能会带来资源和资金的浪费。

  财新记者:对,这是很重要的一个问题——如何保证2020之后不再“返贫”?

  张照新:因为贫困是个相对概念,任何时期都会存在贫困问题。要保证扶贫工作的持续性,需要在教育、医疗和社会方面构建长效机制,对于那些陷入困境的农户,给予帮扶,保障其教育、医疗和衣食住行的基本生活需求,真正实现社会兜底,让弱势群体享受社会发展的阳光。各地政府在扶贫工作中,要扭转工作思路,把扶贫重点放在医疗、教育和社保方面。在产业发展方面,在完善要素市场、强化农民培训和基础设施建设的基础上,通过市场机制发展经济,让农民在经济发展中增收致富。

  此外,现在通过人包户的方式,也不尽合理。我在调研中发现,不少地方让各级干部保护帮扶,规定县委书记、县常委包若干户,各科局干部分别按照户头承包。这样虽然调动了干部对贫困户帮扶的积极性,但在实践中很不合理。

  比如县委书记包的户,明显得到更多的资源和帮助,而乡镇干部由于掌握的资源有限,其所承包的贫困户也难以得到实质性的帮扶。这种思路其实仍然延续了“人治”的思维模式,通过干部掌握的资源支持所帮扶的农户,与中国法治方向是相背的。这种做法,实际上是对现有扶贫正常工作机制的否定或者不信任。建议在扶贫工作中,还是要更多构建有效机制、长效机制,来解决贫困户的困难。

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:刘潇
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