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赵燕菁:建设雄安新区要有敢为天下先精神

2017年04月17日 15:03 来源于 财新网
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曾多次建议北京另辟新区、将中央行政职能外迁的中国城市规划学会副理事长、厦门大学教授赵燕菁认为,从城市增长模式的规律看,北京至少20年前就已达到裂变式分解的拐点。建设雄安新区,行政手段可以提供“第一推力”,雄安要进入自主运行,还需要有当年深圳那种敢为天下先的精神
2017年4月2日,河北容城县。图/财新记者 陈玮曦

  【财新网】(记者 黄子懿)2017年4月1日,中共中央、国务院正式决定设立雄安新区,并将其战略意义与深圳特区、上海浦东新区并列。

  官方并不认可雄安为“副都”的说法,表示雄安的定位是非首都功能的集中承载地。但据财新记者了解,与通州主要承接北京市资源不同,雄安新区将主要承接中央级资源,一些被认为承担非首都功能的部门,料将首批迁入。

  如何看待雄安新区及其建设?财新记者就此专访了中国城市规划学会副理事长、厦门大学教授赵燕菁。

  赵燕菁曾任中国城市规划设计研究院副总规划师、厦门市规划委员会主任等职。早在2001年,赵燕菁就提出北京应从“外溢—回波”的城市增长模式转向建立新首都区的“跨越式”模式,以避免城市“摊大饼”式的蔓延。2004年,赵燕菁又撰文呼吁中央行政功能是北京空间结构调整的关键,并提出利用奥运会契机将中央行政职能迁往通州。

  赵燕菁认为,从城市增长模式的规律看,北京至少20年前就已达到裂变式分解的拐点,当前北京的规模与之前比已太大。从某种意义上讲,雄安新区抓住的虽不是最好机会,但是最后机会。

  赵燕菁还谈了他对新区战略选择的一些建议。

  财新记者:你如何看国家这次设立雄安新区?怎么理解其战略定位?

  赵燕菁:对于京津冀空间战略而言,设立雄安新区意义非凡。不同于珠三角、长三角,以前京津冀各主要城市都是背向发展。北京奥运选在北中轴,天津滨海选在塘沽,河北则一直任由淘汰产业,在北京周边无序漫溢。反观世界主要城市群,无不是相向发展,形成连绵的大都市带。雄安新区终于扭转了京津冀这种互不相望甚至与邻为壑的发展模式。鉴于京津冀是中国三大顶级城市群之首,雄安新区对国家空间战略的重要性怎么讲都不为过。国家竞争,实际上就是各自顶级城市间的竞争。无论成败,雄安新区都会对整个东亚乃至世界,产生持久的影响。

  财新记者:北京已拥有一个城市副中心通州,你如何看,如今再设立一个雄安新区?

  赵燕菁:通州的目的是减少北京城市功能和首都功能之间的干扰。相当于在一个大房间里隔出一个单间,原来的客厅分出来接待客人。雄安的定位,应当是北京的“反磁力”中心来分流涌向北京的人口、资本等生产要素,相当于北京的“分洪区”——在原来的房子外,新盖一栋房子。目的都是减少北京压力,但作用不同。

  同十五年前,甚至十年前相比,北京自身的规模已经太大。这段时间北京蔓延式扩张,使得通州所剩空间不足以容纳与北京主城匹敌的规模。依靠通州建设改变北京城市结构为时已晚。如果要形成足够的反磁力,就必须有“雄安新区”这样尺度的空间。

  财新记者:你曾提出,奥运会前后是北京改变单中心结构的最佳时机。城市在人口年均增长率达3%、并维持25年左右持续增长时应采用建新城的“跨越式”发展模式,超过该拐点,建新中心的边际成本就会急剧增加。就北京及京津冀的发展阶段来讲,你如何评价当前设立雄安新区的时间节点?

  赵燕菁:我十几年前提出利用奥运会调整北京空间结构时,北京还不像现在这么大,通州还有足够的空间,奥运会项目本身也足以形成一个新的“反磁力”中心。如果当初通州行政中心、大兴航空中心等功能能从北京不断分解出来,北京的空间结构就可能演化成一系列专门化的多中心结构。就好像一个房子以不断建设新房间——专门化的客厅、厨房、厕所……——的方式扩张。而不是像现在这样的单中心结构——一个大房间里包纳吃喝拉撒各种功能,或许今天就不需要建设雄安新区了。现在回过头来看,我当年的判断——奥运会以后,北京功能分解的机会就已经失去——依然是靠谱的。或许可以讲,正是北京失去那次机会,才为今天的雄安新区提供了必要和可能。

  至于城市增长速度和增长模式转变的关系。我当初提出的“拇指定理”依然有效。按照这个规则判断,北京至少20年前就已达到裂变式分解的拐点,但北京却迟迟不动。时至今日,只得靠建设雄安新区这样大手笔来解决错误空间增长方式带来的后果。

  中国城市化空间扩张阶段(或者说城市化1.0阶段)接近尾声。一旦这个阶段错过,成本和风险都会迅速增加。即使采用同样的政策,效果也会大打折扣。城市化1.0已经走完的城市,也就失去了选择的机会。汉城和东京在高增长阶段犹豫不决,丧失迁都最好时机,就是前车之鉴。对手丧失的机会,就是我们的机会。在某种意义上,现在雄安新区抓住的虽然不是最好的机会,却是最后的机会。

  财新记者: 2004年,你曾呼吁中央行政功能搬迁至通州,并称其是一次“丧失不起”的历史机遇。你认为,中央政府的存在使北京与周边地区的公共服务存在极大落差,只要该落差不缩小,经济要素涌入北京的总体趋势就难以改变。在你看来,雄安新区能否起到减少落差、疏解非首都功能乃至实现京津冀协同发展的作用?

  赵燕菁:北京的问题不仅是因为公共服务好,同时更因为公共服务便宜。巨大的隐形补贴使得北京的吸引力无人能敌。如果这个问题不解决,通州和雄安不仅不能“救主”,自己都会处于巨大的风险之中。特别是雄安,犹如当年“千里跃进大别山”,如果不能吸引北京的“非首都功能”,自己能否生存都会是大问题,这方面曹妃甸、平潭都是前车之鉴。甚至成功如深圳,也只是截留了无法进入香港的经济要素。特别是在初期,从香港吸引到深圳的人口极为有限。没有港深边界,人口怕早就越过深圳涌入香港。港深之间的关系,是今天雄安新区所不具备的。

  当然,也许有人会说我们可以通过行政手段,将“非首都功能”的机构迁到雄安。但我的判断,如果北京的公共服务落差没有通过一定的政策加以抵消,即使机构出去,人才也不会出去。当年三线建设迁往内地的企业、大学有很多案例供我们学习借鉴。解放战争初期,刘邓“千里跃进大别山”也被赋予很高的战略目的,但其效果却远不如坚持内线作战的粟裕。

  如果说,在城市化1.0阶段,是哪里有工作,人就向哪里集聚,是人口追逐就业;那么在2.0阶段,则是哪里吸引人才,机构就设在哪里,是就业追逐人口。这是今天的雄安和当年的深圳最大的不同。要想在短期内让雄安达到北京公共服务的水平,全国没有几个城市可以做得到,更不要说白纸一张的雄安新区。雄安新区是好的战略,但能否成功还需要高超的政策执行。行政手段可以提供“第一推力”,但之后雄安能否如深圳那样进入自主运行,还需要有当年深圳那种敢为天下先的精神。

  财新记者:雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发。起步区面积约100平方公里,远期控制区面积约2000平方公里,约等于一个深圳,但其远期规划人口只有两三百万人。你如何评价雄安的区位条件和规划?

  赵燕菁:面积大小并不重要,重要的是迁什么功能。作为北京的反磁力中心,如果首都功能继续留在北京,这个规模就是必须的,甚至还不够。同北京相比,香港的规模要小得多,深圳发展到今天也不能完全抵消香港的吸引力。雄安面对北京这一超级城市,一点不比30年前的香港小。没有足够的规模,自己的功能都会维持不住,遑论吸纳北京的功能。但如果迁的是首都功能,雄安本身就是磁力中心。即使小得多的规模,也可以达到类似甚至更好的效果。

  在整个京津冀,最强大的市场流,就是“京-津”城市走廊。这一走廊和当年的“港-穗”走廊类似。深圳正是依托这一走廊,完成了令世界惊叹的崛起。放眼京津冀,能形成深圳规模“反磁力中心”最有可能的,就是在“京-津超级走廊”上的大兴-廊坊-武清。但由于过去对这一战略区位认识不足,这一地区不少已被外溢的功能填满,地价也难以做到深圳当年那样的超级洼地。剩下的雄安地区也就成为次优的选择。从中远期看,雄安要平地造城,就必须有比深圳更高超的运营水平。特别是一开始,在战略上就不能出错。

  财新记者:雄安新区成立的消息放出后,各地炒房地蜂拥而至。据报道,雄县房价从4000元-5000元/平方米升至20000元/平方米左右。你一直也在研究土地财政和房地产问题,在你看来,雄安及其周边房价急速上涨对新区建设有何影响?

  赵燕菁:当年深圳如果房价像香港一样高,根本就没有成功的机会。空间上靠近香港,但成本上与与香港存在巨大落差,是深圳比其他经济特区更为成功的秘密。今天雄安新区与周边城市相比,除了成本低,没有任何优势。我理解,之所以选雄安,房价低是很重要的一个考虑。徐匡迪院士所说的“河北发展与京津两地呈现‘断崖式’差距”,其中之一就是房价。如果房价再被炒高,雄安新区一开始就不用玩了。

  怎样控制房价?要看雄安选择什么样的发展模式。如果选择“迁华盛顿”,就可以由中央财政支持建设成本,不依赖土地财政,就无需卖地。住房就可以采用官邸制。围绕政务区只有官邸。退休离开官邸后,官员按照一定职级标准,在外围获得永久住房。

  如果选择“迁纽约”,就必须卖地融资,否则河北财政绝对负担不起雄安新区的建设。深圳住房政策借鉴的是香港,雄安则应当更多借鉴新加坡,在一开始就将资本市场的房地产和商品市场的房地产彻底分开。在资本市场上,价格彻底放开,越高越好,以便尽快为巨大的基础设施融资。与此同时,对于在此就业的人口(缴纳“五险一金”),提供成本价的住宅。然后采用“先租后售”的办法,对居住够足够年限(比如15年)的居民“房改”,赋予完整产权。资本市场房地产融资规模与“先租后售”住房规模挂钩,比如每建设10平米“先租后售”房,就允许出让2平米商品房融资(新加坡公共组屋占住房的87%)。

  住房制度是雄安新区成败的关键。只有制度创新,才能彻底压住住房成本。然后辅之以高水平的公共服务,创造就业,大规模吸引高素质人口和资本进入雄安。

  财新记者:过往国家也规划了很多新区,但并不是每一个都能成功。你认为,雄安新区的建设怎样才算“成功”?应当选择怎样的开发模式?

  赵燕菁:雄安新区的“成功”同深圳、浦东 “成功”含义完全不同。雄安的“成功”不是财务意义上的成功。即使雄安成为第二个深圳,也不能就认为雄安“成功”了。因为深圳、浦东赋予的使命首先是财务的成功,否则对香港、上海的引力就无从谈起。雄安的“成功”则首先是最大化“首都功能”,如果最后的结果不能改善首都功能,即使财务上比深圳、浦东更加成功,也不能认为雄安达成了战略目标。

  过去三十年,中国崛起为世界级大国,“首都”职能急剧膨胀,其规模和功能远超一般城市规划对“首都功能”的预期。一般国家“首都功能”大多可以“寄生”在所在城市并和在地城市其它功能形成互补。但北京作为一个管理13亿人口且在国际活动中日益活跃的国家首都,其功能不仅不能与在地城市互补,反而引致巨大的冲突。从国家日常职能(两会、行政)到国际职能(外事接待、国际会议),为“首都功能”服务已不再是偶尔时段的特殊管制,而是连续不断的日常事件。

  现在的北京,可以视作华盛顿(首都职能)和纽约(经济职能)的复合体。两者功能的不兼容,反映在几乎所有方面——从社会维稳到空气质量,从城市交通到公共安全—— “首都功能”重压下的北京早已不堪重负。有人估计,北京因服务“首都职能”付出的直接或间损失,每年至少以数百亿元计,而且这个损失还在不断增加。

  任何城市的成败,首先取决于战略的成败。雄安“成功”的标志,首先在于用较低的成本提升首都功能的效率。做不到这一点,即使财务上比深圳贡献更大,也谈不上“成功”。战略的目标决定了战略的选择。提升首都功能有两个空间选择,第一是把北京变成“华盛顿”,把“纽约”迁到雄安;第二是把雄安建成“华盛顿”,把“纽约”留在北京。

  显然,第二个选择的难度要小得多,速度也快得多。只要把雄安建成专门化的首都区,无需达到“反磁力”的人口规模,就可以将对北京影响最大的“首都职能”(比如国家元首接待、全国及国际会议、国家活动和大事件)转移到雄安。而只要能置换出这部分职能,北京节省的机会成本本身,就可视作雄安的收益。参考堪培拉、华盛顿、阿斯塔纳的实践,以中国现在的建造水平和财力,完全有可能用十年左右的时间,就初步实现首都功能的承接。

  而要把“纽约”迁到雄安,难度则要大得多。首先,人口增速必须像深圳那样达到甚至超过3%的门槛速度。这在城市化已近尾声的今天,雄安做到这一点的难度,要比当年深圳大很多;其次,在雄安规模达到足以和北京形成“反磁力”能力之前,北京必须像香港一样,保持极高的进入门槛。这对没有边控又要维稳的北京,即使不是完全没有可能,也必定是代价十分巨大;第三,即使雄安形成了“反磁力”,能把北京多少功能吸引出来还是未知数。深圳达到今天这样足以匹敌香港的水平,大部分人口依然是来自于截留无法进入香港的外地人口,而非吸纳、转移香港本地人口。

  选择“迁华盛顿”还是“迁纽约”对于雄安的开发模式至关重要。如果是“迁华盛顿”,雄安就应当是中央直属的“特别区”。其财务就可以由中央财政负担而不用考虑自身平衡——只要中央在北京相关支出减少(或北京上交收益增加),就可以在中央层次实现财政平衡。相应地,也就无须依赖土地财政(房地产),无需税收收支平衡;如果选择“迁纽约”,雄安就要像深圳、浦东那样,是河北省下辖的一个城市。其开发也应按照深圳的模式,必须考虑财务上自我平衡。相应地,也就必须依赖土地融资,必须要高房价,必须招商引资吸引能创造现金流的传统产业。其成功与否,很大程度上取决于财务上是否可以成功。显然,后一个模式的难度,要远高于前者。

  对于京津冀空间战略未来的选择也会不一样——如果选择“迁华盛顿”,雄安就是一个专业化的首都区,京津冀还有机会选择建设一个深圳;如果选择“迁纽约”,京津冀就还需要预留一个“首都区”,以防雄安达不到预期效果,“首都职能”外迁之需。无论哪个选择,放眼京津冀,这最好的区位就是武清-大兴-廊坊地区。时至今日,我的观点依然不变——“迁中央”是比“迁北京”更好的战略选择。

  当然,选择“迁华盛顿”未必意味着立即就要迁都。北京和雄安的空间距离,决定了我们可以在北京首都职能运行的同时,通过在雄安建设一个更高水平的“备份”,来承载未来可能北京难以升级的首都职能。一般而言,就地升级首都功能,往往会比新建成本更高(因为要先摧毁旧的功能)。在雄安建设新的首都功能,可以在不放弃北京原来积累的首都功能体系(包括各种设施),同时拥有了一个更高水平的首都功能体系。这样积累的效率显然比就地升级效率更高。

  财新记者:你在厦门有过建设翔安区的经验,你认为,雄安新区建设中,有哪些需要注意的?

  赵燕菁:雄安新区如果不是由中央财政支持的开发模式,所遇到的第一个挑战将是财务。极为强调财务平衡,哪怕一开始慢一点,过不了多久就会实现深圳式的自我增长。当年何立峰(编者注:现任国家发改委主任)在厦门任市委书记时提出的财务“四大平衡”理念,今天仍可以为雄安新区所借鉴。

  第二个挑战是现金流。要将现金流(税收)的创造(而不是固投多少),作为衡量城市成败的主要指标。靠固投拉动GDP只能获得暂时的增长。只要不能创造持续的现金流,新城很快就会变成又一个“鬼城”;

  第三个挑战是吸引人口。城市化2.0阶段,最终胜出的是人愿意留下的城市。 “人”不是指狭义的“高素质人才”,更不是高净值的富人,而是指所有能在新城就业的人;

  第四个挑战是有远见的规划。深圳“带状组团”城市结构和“两翼对进”的增长方式,不是先把最好的区位占了,而是一直能够把主要的空间留给未来更重要的功能。城市功能变化的弹性,应成为规划考虑的重点。雄安可以探索“负面清单”的规划手法,让城市能自己发现新的功能,规划不应成为这些功能的障碍;

  第五个挑战,就是改革的大环境,在深圳草创时期,没有先例可循,过去计划的规则已被认定是错误的,任何规则突破,都会在“改革”的口号下得到宽容。而今天,各项法律已经健全,由于中国不是惯例法法系,突破现有规则成本极高。这可能是雄安新区会遇到的更深层的挑战。

  财新记者:在历史上,也有很多国家采用建设新区乃至迁都的方式缓解首都的“城市病”。在你看来,国际上的新城建设与迁都史中,有没有可以供中国借鉴的经验或教训?

  赵燕菁:城市规模的扩张,一定要辅之以空间功能的专门化。这就像房子扩大不应当是简单的面积扩大,而是不断分解出厨房、卫生间、客厅、储藏室……。能否实现这一点,决定了建设新区乃至迁都的成败。这些新城或新区一定是在城市高速扩张的时期,而不是最富裕的时期形成的。一旦城市扩张速度下降,哪怕城市更有钱,最佳的结构调整时机也就错失了。

  一般而言,联邦制国家,多是建立单独的首都区以实现城市功能的分解和专门化,比如华盛顿、堪培拉、巴西利亚。非联邦制的国家如日本、法国都是在原有城市内部专门化分工。韩国不是联邦制国家,本来最好的办法是汉城在增长的阶段分裂出专业化的首都功能,但由于错过了城市功能分解的最好时机,只好退而求其次建设世宗市。这种半心半意的首都外迁,现在看来效果最差。雄安靠近北京,可以视作北京空间结构的一部分。

  其实,过去三十年,中国城市创造新城之多举世无双,其经验也比世界其他国家更有借鉴意义。比如,青岛、深圳、上海、厦门,都在城市增长的早期,实现了功能分解式增长,其中深圳还不止分解过一次;成功举办G20的杭州,也是通过市政府外迁,实现了从西湖向钱塘江的空间转移。同时,也有一些新城或是选址有误(比如珠海西区、平潭远离城市依托),或是不具备条件(鄂尔多斯没有达到人口增速门槛),或是方向选择偏差(天津选择滨海而不是武清)导致效果不佳。这些,都为我们提供了大量可分析借鉴的案例。

  需要指出的是,雄安和我们所经历的大部分城市实践目标都不同,意义不在一个档次。雄安所要解决的问题,是由北京巨大的经济规模和超级首都职能相互作用所共同决定。正是由于北京经济规模巨大,“首都功能”导致的经济代价也就特别巨大;也正是由于北京的“首都功能”,远超省会乃至多数国家(大约相当中国“省”的规模)的首都,雄安新城的成败也会在整个国家乃至世界范围内被成倍放大。

  从1791年美国聘请法国军事工程师P.C.朗方对华盛顿进行规划起,迄今已经226年。那时的美国还远远算不上强国。但华盛顿的规划在美国成为世界第一霸主的今天,依然没有一个国家的首都能够超越。这就是规划的远见。

  今天的中国也开始了自己的伟大复兴,中国的首都区应该是什么样?我在中国城市规划设计研究院时,曾有人提出把现在的西城区、东城区合并,作为专门的首都区,这无疑是严重低估了北京这样级别首都所应承担的职能。中国人口超过13亿,美国人口3亿多,按照这个比例,中国要成为与美国比肩的大国,首都职能起码应当是华盛顿的4倍!显然,这是在“老北京”内根本容纳不了的。在这个意义上,雄安规划,要有华盛顿规划那样的远见。

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:陈华懿子
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