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《农民专业合作社法》终于修了 名称不改

2017年06月23日 20:34 来源于 财新网
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现行《农民专业合作社法》只给予基于同类农产品生产经营或者服务的专业合作社法人地位,实践的发展早就超越了这一限定。“修订草案”取消了专业合作社有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中“同类”的限制,但未采纳将《农民专业合作社法》改为《农民合作社法》的建议
6月22日,《农民专业合作社法》修订草案提交十二届全国人大常委会第二十八次会议初审,这是现行法自2007年施行以来的首次修订。视觉中国

  【财新网】(记者 黄姝伦)随着农业现代化、产业化发展,农民合作社成为农业生产经营的一支重要力量,但对其的法律规范和保障严重滞后。现行《农民专业合作社法》(下称现行法),只给予基于同类农产品生产经营或者服务的专业合作社法人地位,然而,实践中,农民合作社的发展,早就超越了这一限定,开展综合性服务的、以及合作社联合成立的联合社等形式不断涌现。

  6月22日,《农民专业合作社法》修订草案(下称“修订草案”)提交十二届全国人大常委会第二十八次会议初审,这是现行法自2007年施行以来的首次修订。全国人大农业与农村委员会副主任委员陈光国表示,随着农村分工分业深化,农民专业合作社的发展出现了许多新情况,此前一些规定已不适应合作社实践发展需要。

  截至2017年4月底,全国依法登记农民专业合作社188.8万家,是2007年底农民专业合作社法颁布施行初期的73倍,年均增长60.1%。农业部曾提出,现行法对“农民专业合作社”这一市场主体仍然认知模糊,没有将其摆到应有的市场主体位置上,存在求形式不究实质、重数量轻质量、管建立不服务等粗放发展的倾向。

  “修订草案”明确了联合社的法人地位;取消了对专业合作社有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中“同类”的限制,同时,将农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源开发等新型农民专业合作社,以及农机、植保、水利等专业合作社纳入调整范围。

  不过,对于一些部门和学者将《农民专业合作社法》,改成《农民合作社法》的建议,“修订草案”则没有采纳,“对认识尚不一致的,暂不修改”。

   是否改名之争

  陈光国表示,一些农民专业合作社由单一的生产经营,向从事多种经营和服务的综合化方向发展,农民对各类合作社提供服务的需求也日益多元,需要对专业合作社的内涵重新界定。

  中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员仝志辉认为,现行法中,“即使一个专业的农户,需要的服务也是多样的。”

  虽然修订草案扩大了专业合作社的法律适用范围,但是关于农民专业合作社法的名称是否应该相应修改,陈光国表示,“在修改过程中一直存有争议。”

  仝志辉告诉财新记者,在一定程度上,十年前的“农民专业合作社法”中的命名,是对现实的一种承认。“有一些合作社就是叫‘专业合作社’,一是为了突出特色;二是基于当时理论上模糊的认识,认为提供专业服务效率就高,专业农户需求明显。”

  其次,“当时对如何将多样性的合作社立在同一部法律里,立法技术上没有很好解决。还有不同部门的利益牵涉其中,而叫‘专业合作社’范围比较窄,使有些部门不能插手。” 仝志辉表示,面对合作社管理不够规范,亟需通过立法推动发展的情况下,叫“农民专业合作社”提高了立法效率。

  陈光国在修订草案说明中称,有部门建议,应将法律名称修改为“农民合作社法”,适应引导农民专业合作社向综合化发展的要求;有些部门则提出,名称不宜修改,因这部法律不是一部综合性的合作社法,而是为农民合作社中的专业合作社量身定做的,与中央提出的鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社的要求是一致的。

  此外,另有方面提出,如修改法律名称,按照立法技术和规范要求,应当废止原法,有可能会引起国家政策要调整的误解,不利于稳定。按照修法的总体思路,对认识尚不一致的,暂不修改。

  仝志辉表示,“(法律名称不进行修改)对于合作社综合化的发展方向,或许客观上会有一定的阻碍。”

  他认为,修法工作的调研和讨论仍不够充分。在主管部门意见不统一的情况下,比如,立法前的听证需要扩大范围,把专家等各界意见更充分地纳入听证渠道。

  中国社科院社会政策研究中心副主任杨团认为,不修改法律名称是可以理解的,但建议在法律条文中更加明确地体现“综合”内涵。“修订草案”仅取消了“同类”限制,并以列举方式扩大了农民专业合作社的服务类型,如休闲农业和乡村旅游开发等新型农民专业合作社被纳入调整范围。她认为,“修订草案”应该更明确地提出,农民专业合作社可以开展多种综合服务。

  明确土地经营权作价出资

  2015年,中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求,积极开展土地经营权入股农业产业化经营等试点。随着农村人口转移,土地流转已成为常态。农业部统计资料显示,2016 年,有21.6%的流转耕地流向了专业合作社。

  但是,现行法中尚未对合作社成员如何出资作明确规定。农业部认为,土地经营权作为出资方式没有明确的法律依据,作价机制没有形成,使承包农户的利益有被货币、实物、知识产权出资挤压的风险,进而损害合作社中小规模农户的合法权益。

  陈光国表示,修订草案第十二条明确了合作社成员出资方式,包括货币、实物、知识产权、土地经营权、林权等,可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产,向农民专业合作社作价出资。

  仝志辉告诉财新记者,对于“土地经营权”入股的可行性,学界尚有争议。“比如合作社亏了,土地经营权要不要用来清偿债务?这可能会涉及到剥夺农户的承包经营权,要隔离这种风险,需要明确用来入股‘土地’的具体涵义。”此外,目前“土地股份”的估价系统还不是很完备,是市场估价,还是合作社内部社员来估价,这些都需要在实践中探索。

   信用合作资金限制在内部使用

  全国供销合作总社表示,融资难、融资贵已经成为制约农民专业合作社发展的主要问题之一,但银行等金融机构出于资金安全和利益最大化考虑,不愿意向农民专业合作社的成员发放贷款。实践中,一些农民专业合作社在内部自发开展了资金互助合作。

  修订草案第四十三条提出,“农民专业合作社按照国家有关规定,可以在生产经营合作基础上,依法开展内部信用合作,进行成员之间的资金互助等活动。”

  陈光国强调,坚持资金在成员内部封闭使用原则,不得对外吸储放贷,不得支付固定回报,非个人成员不得使用信用合作资金。开展内部信用合作的农村专业合作社,由县级以上人民政府金融监督管理部门负责监管。

  “内部信用合作的机制建好有两方面的作用:第一,一定程度上解决了资金短缺问题;第二,内部资金总量不够但有发展需要时,这套机制的运行有利于吸纳外部的资源,给商业金融嫁接进来提供保证。”仝志辉说。

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:王永
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