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法院组织法首次大修 审委会走向引关注

2017年08月31日 07:45 来源于 财新网
学者认为,《法院组织法》修订拟固化司法改革成果,值得肯定;但修订草案不少规定过于粗疏,还需完善
中国法院的总章程——《法院组织法》迎来首次大修。图/视觉中国

  【财新网】(记者 单玉晓)中国法院的总章程——《法院组织法》迎来首次大修。此次修法意在固化近20年来司法改革的多项成熟做法,其中,审判组织的沉珂积弊能否破除、审判权如何公正独立行使等问题备受社会关注。

  十二届全国人大常委会第二十九次会议于8月28日至9月1日举行,《法院组织法》修订草案(下称修订草案)初次提请审议。修订草案共六章66条,比修订前增加22条,增加的内容一方面是把现行《法院组织法》施行以来,全国人大及其常委会有关法院组织的新规定吸纳进立法中,如海事法院、新疆兵团法院等;另一方面是固化司法体制改革的成果,如新增司法责任制、员额制、司法人员分类管理、跨行政区划法院、最高法院巡回法庭、法官履职保障等规定。

  《法院组织法》规定法院的机构设置及职责权限,是中国司法制度的支柱性法律。现行《法院组织法》1980年实施,后经1983年、1986年、2006年三次微调。晚近20年来,中国先后进行了三轮司法体制改革,立法的局限明显制约改革进程,修法势在必行。全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明表示,修改《法院组织法》对巩固司法体制改革成果,进一步提高司法公信力,具有重要意义,但有些改革还在试点中,对实践不够、尚未形成共识的问题,修订草案只作原则性规定或者暂不作规定。“比如,审判权和执行权如何分离,各方尚未达成共识。”

  武汉大学法学院教授秦前红、四川大学法学院教授左卫民接受财新记者采访时均表示,修订草案固化司法改革成果,体现了司法去行政化、去地方化的改革方向,能为未来法院审判乃至司法制度的发展提供指引,值得肯定。两位学者也表示,在“宜粗不宜细”的立法惯性思维影响下,修订草案不少规定过于粗疏,为防止在实践中走样,还需继续完善。

  比如,秦前红提出,修订草案没有对法官遴选委员会具体职能作出表述;司法改革要求对司法人员实施分类管理,修订草案明确社会力量可参与司法辅助和司法行政工作,但没有具体职能描述;监察权全覆盖后,法官若涉嫌违法犯罪,则法院内部惩戒和外部监察权限如何划分、程序如何协调,修订草案没有明确;法官待遇问题规定不够细致,等等。左卫民则认为,审判信息化、法官培训等内容和法官组织法相关性弱,不应当写入该法;修订草案对跨行政区划法院的定位表述模糊,等等。

  审判委员会(下称审委会)制度的存废和改革,是外界观察这次修法的关键点。审委会是设立在各级法院内部的组织机构,拥有对疑难、复杂、重大的案件进行讨论并作出决定的权力。实践中,审委会基本由法院的正副院长及各庭室的领导组成,具有行政会议的特点,因程序不规范、缺乏监督,这项具有中国特色的制度实践中饱受诟病。法律界普遍认为,审委会是导致法院“判审分离、先定后审,审判流于形式”的重要原因,有学者疾呼废除审委会。

  但随着这轮司法改革中司法责任制的落地,审委会存废之争暂告一段落。最高法院2015年9月发布《关于完善法院司法责任制的若干意见》(下称《司法责任制改革意见》)明确保留审委会制度并加以改革,规定了审委会统一本院裁判标准的宏观指导职能,限缩审委会讨论案件的范围,并明确相关议事规则。

  根据《意见》,审委会讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件,以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题等;合议庭认为案件需要提交审委会讨论决定的,应当提出并列明需要审委会讨论决定的法律适用问题,并归纳不同的意见和理由;案件需要提交审委会讨论决定的,审委会委员应当事先审阅合议庭提请讨论的材料,了解合议庭对法律适用问题的不同意见和理由,根据需要调阅庭审音频视频或者查阅案卷。《意见》还明确,审委会委员讨论案件时应充分发表意见,按照法官等级由低到高确定表决顺序,主持人最后表决;审委会评议实行全程留痕,录音、录像,作出会议记录;审委会的决定,合议庭应当执行;所有参加讨论和表决的委员应当在审委会会议记录上签名;建立审委会委员履职考评、内部公示机制和决议事项的督办、回复和公示制度。

  财新记者注意到,修订草案固化了相关改革成果,将现行法中规定的审委会讨论重大或者疑难的案件的职能进一步表述为“讨论决定重大或者疑难案件的法律适用,以及其他重大问题”,并规定审委会委员除院长、副院长外还应包括资深法官,审委会委员对本人发表的意见和最终表决负责。为防止暗箱操作,修订草案规定了公示制度,要求“审委会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开,但法律规定不宜公布的除外”。

  “这些修改或新增的内容值得肯定,但至少从条文上看,审委会没有太明显的改革思路,和过去功能差别不大。”左卫民认为,修订草案没有体现长远意义上的审委会改革趋势。

  左卫民向财新记者表示,一方面,中级法院、基层法院的审判委员会讨论案件的量应当减少,实际上也在减少,疑难复杂案件应由专业法官会议来把关,此举可以过滤掉相当一部分原本上审委会的案件。但修订草案没有提专业法官会议,没能体现不同层级法院的审委会职能差异性。

  另一方面,修订草案延续现行法的做法,规定,审委会举行会议时,同级检察院的检察长或者检察长委托的副检察长可以列席。左卫民认为,这条规定过时了,也违背了当前以审判为中心的诉讼制度改革趋势。

  “在以审判为中心的改革背景下,特别是刑事案件,检察院是公诉机关,检察长又去列席审委会会议讨论公诉案件,而辩护律师则不能出席,那么问题是不言而喻的。”在左卫民看来,若要规定检察院长可以列席审委会会议,则应同时规定辩护律师也可以列席。

  “司法改革强调审判要遵循司法规律,司法规律的落脚点是独立行使审判权的主体是谁,是法院还是法官个人?从审委会的相关条款来看,草案做了折中。”秦前红总结,目前审委会的改革处于纠结状态中。他解释说,修订草案一方面称法院依法独立行使审判权,另一方面却在制度设计中突出“审理者裁判、裁判者负责”、类似法官独立行使审判权的内容,这种纠结状态关乎审委会的定位。

  秦前红表示,审委会存在于中国法院制度草创之初,当时审判队伍不充足,质量良莠不齐,初衷是借助审委会发挥集体智慧,遏制审判恣意。但如今司法责任制改革背景下,立法者担心法官不能慎重行使权力,而且社会转型时期矛盾交织,审委会存在似乎有现实需要。“但审委会工作机制缺乏细化规定,实践中成了事无巨细的控制者。我认为,《法院组织法》应明确规定审委会议事规则,比如规定多数表决、一人一票、过程公开等。”他说。

责任编辑:高昱 | 版面编辑:许金玲
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