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农房抵押试点明确宅基地使用权可抵押

2015年08月24日 15:14 来源于 财新网
国务院发布的试点指导意见明确,农民住房财产权设立抵押的,需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押;探索建立宅基地使用权有偿转让机制

  【财新网】(记者 汪苏)2013年底十八届三中全会明确,开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。日前,此“二权”抵押贷款试点指导意见始出台。当时,仅赋予农民住房财产权抵押权曾引发争议。国务院此次发布的指导意见则明确,农民住房财产权设立抵押的,需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。

  国务院在这份8月24日公布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导》(下称《指导意见》)中还明确表示,试点地区按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署,探索建立宅基地使用权有偿转让机制。稳妥起见,十八届三中全会仅赋予农民住房抵押、担保、转让权能,然而,由此带来房、地权能不统一问题。一些专家曾试图在抵押、流转时,从技术上将宅基地使用权和农房所有权切割,但根据《物权法》、《担保法》等法律规定,“地随房走”是基本原则。《指导意见》最终放行了宅基地的抵押、转让。

  不过,《指导意见》仅称,宅基地使用权与住房所有权一并抵押,并未单独赋予宅基地抵押权能;并要求对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置,受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。若此,则抵押物处置不能出村。在一些专家看来,这显然范围太小。此前,一些地方实践已突破村域范围,但仍然被评价为限制太紧。比如,广东省2013年出台的宅基地管理办法,将宅基地流转范围限定在镇域。温州将农房抵押物的处置范围放在县域内农户。国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆曾撰文表示,从长远看,要放宽农民住房财产权转让的受让人范围,允许宅基地使用权单独转让。

  此次《指导意见》对农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点都做出了部署,要求农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展;农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。涉及被突破的相关法律条款,应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。不过,实际上,农村承包土地经营权抵押贷款,全国不少地方尤其是一些改革试验区早已实践多年;农民住房财产权抵押贷款近年有的地方也有尝试。在取得一定效果的同时,“两权”抵押也面临很多问题。

  《指导意见》针对各地实践中反映的情况,做出一些针对性安排。

  实践中,“两权”抵押最大的问题之一是,农村承包土地经营权和农民住房财产权难以成为“有效抵押物”,一旦出了问题,出于政治考量等因素,银行实际上很难行使处置权,这导致银行开展这项业务风险大,积极性不高。《指导意见》明确,因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时,允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下,依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施,确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时,承贷银行能顺利实现抵押权。

  不过,《指导意见》也同时表示,农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定;并强调,流转土地的经营权抵押需经承包农户同意,抵押仅限于流转期内的收益。总体来看,抵押物如何处置、银行的抵押权如何实现仍是难题。一些专家并质疑,以流转期内收益为对象的承包地经营权抵押,价值究竟有多大?

  此外,农村承包土地经营权和农民住房财产权贷款小而分散,开展这项业务成本高,收益小,也是一些银行不愿介入的因素。《指导意见》提出一系列激励和保障措施,包括人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点,对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。银行业监督管理机构要研究差异化监管政策,合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策,支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。试点地区要结合实际,采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式,建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险监督管理机构要进一步完善农业保险制度,大力推进农业保险和农民住房保险工作,扩大保险覆盖范围,充分发挥保险的风险保障作用。

  《指导意见》并要求,依托相关主管部门建立完善多级联网的农村土地产权交易平台,建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制,支持以各种合法方式流转的农村承包土地的经营权用于抵押。建立健全农村信用体系,有效调动和增强金融机构支农的积极性。

  根据国务院安排,全部试点工作于2017年底前完成。人民银行会同中央农办、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、银监会、保监会等单位,成立农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组(下称指导小组),指导试点。

责任编辑:任波 | 版面编辑:刘潇
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