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北京首宗集体建设用地挂牌 专家促土改迈大步

2015年12月16日 17:21 来源于 财新网
作为国家土改试点的北京大兴,首次有集体建设用地公开挂牌出让。但这却非大兴集体建设用地的首次入市。从十八届三中全会至今已两年有余,仅试点地方寥寥几块地成功入市,离2020年全国建立统一建设用地市场的目标相差甚远

  【财新网】(记者 汪苏)北京市经营性集体建设用地入市的试点方案至今未公开,不过,北京市首宗经营性集体建设用地,已经在日前于大兴国土分局公开挂牌出让。

  北京市大兴区是国土部批复的新一轮全国土地制度改革33个试点之一,任务是探索经营性集体建设用地日入市。

  随着全国一些试点地相继有经营性集体建设用地“合法”入市,集体土地同权已迈出重要的一步。然而,相比民间事实上长期而丰富的集体建设用地入市实践,以及过去各个层级已经启动过的试点,由国土部批复的这批试点,因其入市范围限制较多、推进速度较慢等,突破意义显得十分有限。到目前为止,土改进展不尽如人意,已成为许多关注土地政策者的共识性判断。

  大兴首宗地挂牌

  根据大兴国土分局12月11日公告,北京首宗公开挂牌出让的经营性集体建设用地,位于大兴区西红门镇,东至规划绿地、西至范家庄西路、南至规划绿地、北至西红门镇东区六号路。总建设用地面积达2.67万平方米,规划为绿隔产业用地。挂牌起始价格为45428万元,将在北京市土地交易市场大兴分市场开槌。12月31日9时开始进行挂牌竞价工作,截止时间为2016年1月15日下午3时。通过竞价方式确定最终竞得人。

  这是作为国家试点的北京市大兴区,首次有集体建设用地公开挂牌出让。不过,这却并非大兴集体建设用地首次入市。

  此次公告中提及的“绿隔产业用地”即来自于大兴区的政策创新。从2011年以来,大兴区在城乡结合部改造为绿色隔离带过程中,执行“拆10还2”方案,划出“绿隔产业用地”。也就是说,这部分集体建设用地被允许入市。

  大兴区北部的西红门、旧宫等镇,历史上因发展乡镇企业,留下了许多大面积的工业大院。随着乡镇企业衰败以及城镇化推进,这些工业大院成为服装批发等所谓低端产业以及外来人口的聚集地,周边村庄也倚赖于“瓦片经济”,成为典型的城乡结合部。

  然而,这片人口密集、建筑芜杂之地,却在2003年左右,大部分被规划为北京市的第二道绿化隔离带,要求“还绿”。如果按照传统的征地模式,不仅拆迁难度大,财政上也显然难以平衡。

  最终,大兴区政府提出“拆10还2”方案,即每拆除约10平方公里的违章工业大院,就还建2平方公里的建设用地,以实现8平方公里的规划绿地改造。

  也就是说,由政府部门对规划做出一定调整,保留20%土地的集体建设用地性质,作为农民发展用地。2011年,大兴区西红门城乡结合部的整体改造项目,获北京市批准成为北京市城乡结合部改造试点工程。为了降低成本、减少阻力,大兴区没有选择先“拆村”,而是从拆除工业大院入手。

  目前,西红门镇、旧宫等镇都已经有集体建设用地项目入市。大兴区采取镇级统筹方式。比如,西红门镇就在2012年组建了联营公司,镇内27个村将工业大院土地作价入股,由镇级公司统筹开发使用。如今,在原先的寿保庄工业大院土地上开发的鸿坤金融谷示范区,已经有部分区域对外开放。

  但相比于过去大兴区的建园区招商物业流转方案,此次挂牌,是大兴的集体建设用地首次直接进入流转市场。由于北京市未公布试点方案,因此尚不知最终收益将如何分成。

  也有如浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰等学者提出疑问:不考虑集体所有与国家所有的性质差别,便参照国有土地出让的管理程序对集体经营性建设用地入市进行管理是否合理?

  土改进度慢引质疑

  按照国土部要求,每个试点只能在经营性集体建设用地入市、宅基地改革、征地改革中“三择一”,搞单一试点。目前,贵州湄潭、浙江德清、四川郫县等地,都已有经营性集体建设用地成功入市。相对之下,宅基地改革试点、征地改革试点的进展则十分有限。

  但从中共十八届三中全会至今两年有余,仅有寥寥几块经营性集体建设用地入市的成绩,距离“到2020年建立统一建设用地市场”的目标仍相差甚远。按照国土部的单一试点要求以及对宅基地改革施予的种种限制,如大兴区这样的城乡结合部改造创新政策,也无法扩大到村庄改造。

  一位国土系统人士告诉财新记者,存量经营性集体建设用地入市在操作上难度最小,“地方要找几块地(入市),总是找得出来的。”

  杨遴杰日前在财新网撰文评论(详见:农村“三块地”改革路径隐忧)指出,存量经营性集体建设用地的比例,仅占整体农村建设用地的大概只有十分之一。过去,此类土地已经通过各种方式得以重新利用,改革空间有限。大量空闲的宅基地与集体公共设施和公益事业用地,如果不能纳入集体经营性建设用地入市范围,对于解决当前村庄用地存量过大、使用效率低下等问题并无效果。

  他认为,在当前土改中,来自中央和国家部门层面对地方试点所谓操作上的规范要求,已经逐步把改革变成技术性改进,“这个特征不解决,改革难以为继”。

  而近期以来,国土部发出的政策导向已经出现一定变化。过去,国土部在提及农村集体经营性建设用地入市试点时,往往强调要“审慎、稳妥”。

  但12月初,国土部副部长王世元到广东省佛山市南海区调研农村集体经营性建设用地入市时则强调,要进一步“深入理解和领会中央关于农村集体经营性建设用地入市改革精神”,并按照国土部部长姜大明的要求,克服试点工作中存在的“慎重稳妥有余、大胆创新不足、担当精神不够、存在‘等、靠、要’思想等问题”。

  王世元还说,要坚定信心、大胆探索、勇于担当、开拓创新,确保农村土地制度改革试点工作取得实效,“要在前期审慎稳步推进试点工作的基础上,引导和鼓励试点地区在不碰底线的前提下,勇于创新,发挥改革示范带头作用”。

  不过,目前国土部对各地的改革试点方案都已批复,还要如何“大胆创新”成为问题。

  在杨遴杰看来,全国人大常委会一方面授权国务院在33个相关试点,暂时停止土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定,似乎是允许地方进行各种尝试;但一方面,又要求地方将方案提交给中央批复。这就导致试点的各地区,不断猜测中央对此一改革的最大边界,在具体操作中,则猜测中央部门主要官员和主管官员对改革内容认知的边界。

  最终,获批的只能是“相对温和”的版本;“破法改革”带来的巨大想象空间,在操作中则慢慢坍缩。

  北京市农村经济研究中心研究员张英洪向财新记者表示,过去十几二十年,农民已经创造了多种途径的利用集体建设用地的方式,现在最重要的是把这些经验制度化。

  而到目前为止,无论是国土部的“三块地”改革试点总体方案还是地方试点方案,都没有对外公布。所谓的试点“封闭运行”是否已成为“闭门改革”,也引起了广泛的质疑。

  “改革为何要关起门悄悄地改?”张英洪说。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:王永
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