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农地农房抵押开大幕 盘活财产权障碍仍不少

2015年12月30日 15:35 来源于 财新网
232个试点县(市、区)将试点农民承包地的经营权抵押,59个县(市、区)获批试点农民住房财产权抵押。但经营权抵押价值受质疑,农房处置处处受限,恐抑制市场活力

  【财新网】(记者 汪苏)在中共十八届三中全会从政策层面放行两年之后,日前,农地、农房抵押试点,终于进入实施阶段。试点范围不小,232个试点县(市、区)将试点农民承包地的经营权抵押;农房试点则更为谨慎,59个县(市、区)获批试点农民住房财产权抵押。

  这意味着,在试点地区,农民终于有机会合法抵押自己的农房以获取生产生活资金;流转农民承包地经营权的经营者们,也有望将经营权盘活,为解决发展现代农业资金问题开辟一个管道。

  由于试点突破了现行法律,12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会通过决议,授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定;在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。

  这也意味着宅基地的抵押权能得到承认。两年前,中共十八届三中全会在表述政策时,避开了敏感的宅基地概念,仅认可“农民住房财产权”抵押权利。

  但“房随地走”“地随房走”是房地产产权流转的基本原则,在农房抵押试点中,宅基地怎么办随即引发争论。此次全国人大常委会的授权决议通过之后,试点地区宅基地抵押的法律障碍已经被扫除。

  死产变活权 活权生活钱

  人大常委会扫除法律障碍后,浙江义乌、江苏常州市武进区等试点立马放出“农民住房财产权抵押贷款第一单”。

  据当地官媒报道,12月28日,武进区满墩村农民吕伟斌,用自家的300平方米农房(含宅基地)作为抵押,获得江南农村商业银行50万元贷款,用于花卉苗木种植结构调整。当天,义乌市也发放了农民住房财产权抵押贷款第一单。北苑街道黄杨梅村村民季建中获得由义乌农商银行北苑支行发放的30万元贷款。

  农民最大的资产——土地如果盘活,对农民生产生活的作用不可小觑。当前,农民贷款难仍是农村“老大难”问题,与此同时,农村高利贷盛行。财新记者在地方调研时了解到,有的养殖户为获取购买生产资料的20、30万资金,以三分高利向私人借款。

  不过,此次国家推出承包地经营权和农民住房财产权(下称“两权”)抵押试点的突破性意义,在一些人士看来仍然是有限的。实践远远走在政策前头。

  农地抵押,部门试点已有7年左右的历史,地方上的自发实践也很多。在中共十八届三中全会决定中,对于农地抵押,并未提出试点路径,而是直接写明:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。但在后续的政策解读中,中央选择了稳妥审慎为先,要求继续试点。中央并做了限制,将承包权和经营权分离,明确可抵押的是“流转出去的经营权”,主要针对解决新型农业生产经营者的资金需求问题。属于农户的承包权则不可抵押。

  相比之下,农房抵押启动的意义更大。不过,在此之前地方也已有不少先行尝试。最典型如温州乐清市,银行开展农房抵押业务历史近20年,已经形成了成熟的市场,却时常受到合法性的质疑。

  十八届三中全会后,更多地方展开实践。《安徽商报》曾从当地相关部门了解披露,截至10月末,安徽省共有20个县(市、区)探索开展了农村承包地的经营权抵押贷款业务,贷款余额1.16亿元。其中,今年以来累计发放141笔、1.19亿元的贷款;共有16个县(市、区)探索开展了农民住房财产权抵押贷款业务,贷款余额3.54亿元,今年以来累计发放1099笔、2.19亿元。

  此前,温州乐清未能如愿进入国家33个土改试点;此次,才终于被纳入农民住房财产权抵押的试点名单。有的先行地区则没有出现在名单内。

  盘活财产权还有哪些障碍?

  不过,成为试点并不意味着这些地区的农地、农房能够顺利实现抵押。一个关键性因素是银行的积极性。在一些先行实践的地方,银行的积极性并不高。银行积极性不高又与农民财产权利不完整、市场不完全有关。

  出于种种顾虑,一方面,仍然有许多枷锁束缚于农民财产权利之上,使农民对土地、房屋财产的处置还有种种“不可以”;一方面,中央对农民的“父爱主义”保护,又使得市场难以建立起公平、对等的规则,不能健康发育。

  在农地方面,中央只允许经营权流转及抵押。流转土地者,拿到的不是完整的土地产权。2015年8月,国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(下称《意见》)明确,流转土地的经营权抵押,须经承包农户同意,抵押仅限于流转期内的收益。

  “这样设置以后,经营权担保抵押权到底有多大价值,值得怀疑。由于价值无法认同,银行在操作中风险也很高。”国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英2015年7月曾在“2015中国农村发展高层论坛”上表示。他并认为,这一设置导致派生出来的经营权的权利,大于农户拥有的母权利。

  抵押物的处置机制也是障碍。尤其是农房,如果严格执行政策,银行似乎很难履行对被抵押农房的处置权。

  首先,《意见》要求,因借款人不履行到期债务,或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时,金融机构应在保证农户“基本住房权利”的前提下,依法采取多种方式处置,“与商品住房制定差别化规定”。

  再者,《意见》重申,对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置,受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。即便是在宅基地改革试点地区,中央也没有放行宅基地交易出村。如此,抵押物的可流动性很低。

  此前,已有农民和市场突破了这层规定。如温州乐清市将抵押物处置范围定在县域内农户;湖州市德清县则将交易范围限定在镇,这仍然限制了农房抵押业务的发展。“流动性不好,房屋估价也低。”2014年11月,财新记者前往德清调研时,一位德清县金融部门负责人告诉财新记者。

  一旦言及农房、农地抵押、流转,便有担心农民失地、流离失所的议论不绝。财新记者曾就此类质疑,询问德清时任的县委书记张晓强的意见。这位曾有长期乡镇工作经历的县委书记给出的答案简单明了。他说,确实一些人有顾虑,但不能因为极个别的情况,就阻碍大多数人往前走,“要相信农民、相信老百姓”。

  在张晓强看来,30年前的改革重在放活,现在则要从产权着手,让“农村死产变活权、活权生活钱”,这将全面激发农业农村活力。

  在农业部政策法规司原司长郭书田看来,多一个渠道解决农民资金问题总是好的。他告诉财新记者,一些人士的出发点是好的,担心农民仅有的一点财产因为还不了贷款丧失,“但这种思路还是不相信农民。我们也去跟农民问了。农民说,我们都是傻子吗?我们都愿意破产吗?”郭书田说,农民会有自己的考量的。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:邵超
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