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陈剑:北京正站在新旧城双核心格局的起点上

2016年06月22日 13:20 来源于 财新网
北京城市副中心的发展蓝图徐徐铺开,对北京市中心城区究竟会产生什么影响?广大居民和在京企事业单位,又可如何适应并运用这种变化?

  【财新网】(记者 刘佳英 徐和谦 实习记者 罗瑞垚)过去两年以来,北京市的城市规划工作和发展布局,围绕着中共中央总书记、国家主席习近平在2014年2月对北京的视察指示精神,展开了诸多重大调整。到2020年,全市常住人口不超过2300万的人口增长红线被确立;将北京打造为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等“四大中心”的发展定位进一步明晰,不符合上述四大功能范畴的“非首都功能”被加速疏解清退成为定局。

  在诸多部署之中,尤为引人注目的,则是北京市东部的通州区,从原本的几个市郊发展集团中脱颖而出—— 先是在2015年获得了“市行政副中心”的定位,准备迁入北京市委、市政府等四大领导班子;到2016年,关于通州定位的表述,又进一步提升为“城市副中心”,北京出现新、旧两城双核心格局的远景,已初显轮廓。

  在日前正式向社会公布的《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》(下称《意见》)中,关于建设城市副中心的要求被单独写成一段,北京市副中心的规划范围被确立155平方公里,比原先规划界人士预想的纯行政办公用地范围扩大不少。此外,坐落于通州区范围内的城市副中心,其规划建设还要与通州全境、北京市中心城区、北京东部地区以及河北省廊坊市“北三县”等地,协调统筹发展。中共北京市委市政府更强调,要以“落实千年大计、国家大事的要求”,“以最先进的理念、最高的标准、最好的质量”做好城市副中心的各类规划工作。

  此前,中国经济体制改革研究会副会长、北京社会主义学院副院长陈剑研究员,曾在财新网上发表《“新北京”与通州城市副中心建设》一文,引起众多读者关注和讨论。

  究竟,北京城市副中心的发展蓝图徐徐铺开,对北京市中心城区究竟会产生什么影响?广大居民和在京企事业单位,又可如何适应并运用这种变化?

  在《意见》发表前夕,陈剑接受了财新记者的专访,阐述他个人对中央决策层和北京市管理当局政策精神的解读,以下是访谈内容:

  东城西城合并可期

  财新记者:在北京市副中心确立后,你曾提出,北京市的市政功能和中央首都职能会发生一定程度的拆分,甚至不排除会出现以承担首都功能为范围的新行政单元。这是意味着,目前中央机关最集中的北京市东城区、西城区终将合并吗?如果合并之后,该怎么管、由谁管?

  陈剑:北京市老城区的行政区划整并其实已经讨论了十多年了。早在十多年前,就有主张提出,应该把东城、西城、崇文、宣武等四个老城区全部合一,“四改一”;但当时阻力太大, 所以只初步实现了“四改二”,将东城区与崇文区合并,将西城区与宣武区合并。但是,去年出台的《京津冀协同发展规划纲要》写得已经很清楚,原文是“积极推动老城重组,优化调整东城西城行政区划”。“优化调整东城西城行政区划”还能怎么“优化”呢?实际上就是合并。老北京城的整体面积其实就92平方公里、220多万人口,这么小的一个地方还规划了几个区,未必符合行政效率。

  东城区西城区合并之后,是成立一个承载首都职能的服务特区,仍然归北京市管;还是成为一个直接归中央政府管的行政单元?都可以。关键是东城西城的合并,肯定是为了这个区域更好的规划与发展。

  过去多年来,北京市民和市政管理单位,其实为了承担首都职能做了不少牺牲和妥协。包括涉及中央单位的空间规划、土地使用,难以由北京市级单位统整协调;过载的交通;长期被压低的市级机关和市属事业单位工资等等,都是例子。为什么北京市级机关和事业单位的工资会被压低?因为如果北京市的工资一涨,中央机关就得动;中央一动,全国就会纷纷跟着动,所以只能把北京市的工资给压着。大家过去往往把北京和首都完全等同起来,其实不完全正确。首都是政治核心,政治核心在哪里,首都就在哪里;北京只是承载这个核心功能的空间。

  未来,中央机关首都职能的所在空间,和北京市级主导的空间会略为分开;但“北京”和“首都”严格来说,是分不开的。要实现首都的政治核心功能,也需要北京市的支持。但是在行政区划上,会不会把两者分开?这现在还不好说,中央有中央的考虑。

  通州:新北京的代名词

  财新记者:那么,由北京市级主导的发展空间的重点,就是城市副中心或是所谓的“新北京”吗?

  陈剑:强化北京市的新中心是没有任何疑问的。过去古老的北京集中在东城西城,虽然北京老城被拆得面目全非,老城墙几乎没有了;不过,这里仍积聚了大量的中国文化象征、民族传统符号,有丰富的历史文化底蕴,但很难发展更多的产业。

  那么“新北京”在哪里?新北京就在通州,通州就是新北京的代名词。到2017年11月份,北京市行政机构搬迁去通州后,大量的公共设施就会跟进,生产、生活、生态等“三生”建设都会跟上,预计初步将吸引40万人过去,包括北京市级机关的公务员、市属事业单位的从业人员,和他们的家属等等。到时候,会吸引大量目前居住在“城六区”里,还在犹豫、彷徨的人。

  财新记者:但是从去年到今年,北京市先是单独针对通州下达了两波限购令;而后又出台文件,清理设在通州的单位集体户口、限控严审8类人群在通州落户的条件。这些措施,是不是与通州区作为北京新中心,用以纾解核心城区人口的目标相违背?

  陈剑:这不矛盾,这是高度吻合的。通州区严格限制到通州落户,恰恰印证了这里要成为北京的新中心——它不是鼓励外地人落户,而是要鼓励北京城区的人去通州,纾解、接收大量的城六区人口。

  为什么要这么做?因为,常年在北京生活的至少有2300万人。如果要加速疏解“非首都功能”,把人给疏出去,要疏到哪里去呢?靠行政力量强制地压,把人往外赶,一定实现不了。

  但是,打造一个“新北京”就比较简单了。日后,“首都归首都,北京归北京”,将目前承担了首都核心功能地带的人口疏解出来,以通州为中心打造新北京,规划一个生活及各项服务都有保障、生态宜居、生产就业有保障的地方,情况就会大不相同。整个通州的全境非常大,大量人口可以往那边迁移。

  如果明确了要打造“城市副中心”,那么很多机构、企业就会想方设法往里面拥,这没有什么问题,只是需要时间。等各种公共服务设施、用人单位跟进以后,水到自然渠成;目前单独针对通州、主要用来平抑在通州炒房冲动的限购、限制落户等政策,也会根据形势的变化再有调整。

  财新记者:通州承担了北京城市副中心的定位之后,当地在京津冀协调发展的过程中,将扮演什么角色?特别是和通州邻接的河北廊坊市下属的“北三县”——大厂、香河、三河,未来和“新北京”的关系是什么?他们会成为新北京的一部分吗?

  陈剑:行政区划的调整,是领导层小范围内的核心机密,只有公布出来才会知道。但是,行政区划的调整肯定要顺应经济规律,要考虑当地的发展需求。新北京打造成形后,会有广阔的辐射度和影响力;现在,已经要求北三县和通州协调发展,规划图纸要对接,实现统一规划、统一政策和统一管控,未来会有交通、环保、公共服务、社会保险等各类政策的对接,你说他还有可能继续被廊坊市保留吗?可能性很小。我认为,通州和北三县的合并是早晚的事;这样一来,迁到通州、位处北京东陲的新北京市政府,也才有更大的腹地。行政区划的调整不是完全不可能,领导层的思考也还在不断变化、深化之中。只要能有利于这个地区的发展、有利于这个地区的统筹协调管理,行政边界发生调整,不是不能做。

  为何强调科技创新中心功能

  财新记者:从2014年以来,中央和北京市即强调,要强化首都作为全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的四大核心功能。这些定位的设计,是基于什么样的背景?如何理解首都的这些核心功能?

  陈剑:中国现在面临很大的发展瓶颈,经济增速持续放缓不可避免。这主要受三大因素影响:一个是市场因素,中国改革走到今天,已有的改革红利基本上用尽了;很多体制和机制束缚了活力的释放。另一个束缚是创新的缺失,过去三十几年,我们的发展都是踩在别人的肩膀上,拿别人的东西用、拿别人的东西改进,搞“弯道超车”,但核心的创新动力不足。第三个人因素是人口,我们廉价劳动力也用完了,“人口红利”时代结束。

  在这种情况下怎么办?人口在短期内不会有什么太大的变化。我们能做的,是把握前面两种因素,一是深化改革,二是努力创新——尤其是要做在全球范围内能起到引领作用的科技创新,进一步释放市场潜力。

  中共中央在十八届五中全会上提出的“引领性发展”,就需要一些城市作为结点,真正拿出中国自己的东西。在这方面,北京最大的优势是聚集了中国一流的院校和专利技术,具有科技创新的潜力。

  中共十八届五中全会已经提到,中国要从跟随者向引领者转变。从大的国际格局出发,将把北京定位成科技创新中心,对打造以首都为核心的世界级城市群,对整个中国的发展、全球经济的带动都有意义。

  但是,这种科技创新,不是简单地找几个人搞科研就能实现的。北京要承担的创新,应该是整个制度和体制的变革,涉及到思想市场的解放、法治社会的建设,实际上是巨大的革命性变革。

  北京现在虽然人才扎堆、专利很多,但没有转化成现实的生产力量;就算有很多专利,也不具有震撼力,不具有产业化的潜力。和深圳相比,深圳的民营资本活跃、创新动力强,这是自然形成的;而北京之所以能有发展科技创新中心的潜力,包括人才储备、机构优势等等,过去主要是靠中央政府定的。至于这些潜力能不能真正打造出在全球范围内有影响、有引领性,提升中国在世界经济格局中位置的科技创新中心,就需要很大努力。

  财新记者:这样一来,北京未来的产业格局会如何设置,还会保留部分制造业吗?

  陈剑:北京的制造业本来就已经很少了。2015年,北京制造业占GDP的20%还不到;而第三产业、服务业在北京的比重已经达到79.8%,农业大概是0.7%。过去,借着2008年奥运会时的机遇,北京已经调整过他的产业结构,把该迁的制造业、工业都迁走了,北京现在可以说正处于“后工业化”时代,每万元GDP产值的能耗、水耗都比较低。早在1995年,北京的服务业占比就已经超过50%了,北京市产业格局的变迁脚步,领先全国大概20年左右。

  不过,制造业也不会全部离开北京。现在美国、欧洲等西方国家也发现,“制造业空心化”对国家的经济发展、科技创新还是有影响,所以“再工业化”现在在欧美国家成为了很重要的话题。

  对北京来说,制造业要留什么?今后就是留三个字——“高、精、尖”的,比如在亦庄这些产业园区里的高精尖制造业项目,还是会留在北京。

  另外,北京除了是文化中心,也是文化产业的创新中心。过去,北京有3000多年的建城史,拥有很多世界级文化遗产。现在北京的文化产业已经异军突起,占GDP的大概1/8左右,是北京很重要的支撑产业。未来北京在这方面还有空间,能够引领全国,通过文化产业向世界传递中国的价值观和理念。

  财新记者:当前,北京一方面要强化四大核心功能;一方面又要在京津冀协调发展这一国家战略中,承担主要的引领作用。哪些要留在北京、哪些要纾解出去,成为北京市的一大难题。然而,如果把最好的、最核心的功能都留在北京了,会不会再次陷入京津冀发展仍不平衡、“河北天津只能挑北京不想留的引过去”的循环?

  陈剑:现在北京承担的非核心功能太多了,因为权力都集中在这里。其实,像教育中心、卫生医疗事业中心等等,很多的功能不一定要放在首都。

  把首都作为政治中心,其实就是党中央国务院在北京就行了,甚至“两会”的会址都可以搬迁。我一直建议,可以把议会放到保定去,每年开“两会”的时候,5000多人的议事、住宿、出行可以集中在保定解决,就不用在北京耗费这么大的社会成本;在保定打造中国的政治副中心,完全具有可行性。

  另外,还有国际交往中心的功能,北京也应该与天津、河北分享机遇。现在,北京正在城市南部的大兴区修建第二座国际机场。为什么选在那里?因为新机场位在北京市大兴区、天津市武清区、河北省廊坊市的交界地带,它的定位不是一般的机场建设而已;除了给现有的首都机场分流,北京的新机场还肩负着通过国际交往功能、贸易功能,推动京津冀三地融合的任务。今后,北京新机场的邻空经济能量,很可能会超越现有依附于首都机场的顺义邻空经济区。因为在这里,汇聚了北京、天津、河北三地的市场能量;可以以此为枢纽,串连京津冀地区世界级城市群的发展。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:张柘-实习
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