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争鸣|申曙光:中国社会保险制度的主要挑战

2017年04月16日 12:54 来源于 财新网
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社会保险具有保险性,基金的收支平衡十分关键,显然需要建立精算制度,但中国社会保险制度还存在一定的福利因素,因此社会保险精算并不能决定一切
过去十几年里,中国的社会保险制度发展迅速。在险种更加丰富的同时,保险覆盖人群也逐步扩大。但在新的形势下,社会保险仍面临着许多挑战。

  文 | 谢琼

  北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院副教授

  过去十几年里,中国的社会保险制度发展迅速。在险种更加丰富的同时,保险覆盖人群也逐步扩大。但在新的形势下,社会保险仍面临着许多挑战。其中一个较有争议的问题则是是否以及如何建立社会保险的精算制度。

  对此,中国社会保障学会副会长、中山大学政治与公共事务管理学院教授申曙光表示,社会保险既具有保险性质,又具有福利性质,因此不可将问题简单化。他表示,根据社会保险的保险性质,显然需要建立精算制度,这是必要的,但根据保险的福利属性,精算制度并不能“决定一切”,因此“使用社会保险预算这种说法可能更为准确更为全面”。他同时表示,这种预算要以精算为基础。

  申曙光分析,目前社会保险制度存在四方面的挑战。由此决定社会保险应该和商业保险同步发展,但也要有所区分。

  中国社会保险制度面临四大挑战

  具体而言,社会保险的第一个挑战是公平性问题。“主要是还有不少的人因各种各样的原因没有参保,或时常断保,参保率有待提高。而这部分人往往是最需要得到保障的人。还有就是制度的碎片化造成不同人群和不同地区的保障水平差别较大,形成制度内的不平等现象。当然,社会保险制度不是完全的福利制度,不可能是大家的保障水平完全一样,但在基本保障方面应当有一定的公平性。”

  第二是如何适应老龄化的问题。“毫无疑问,老龄化将是我国面临的一个重大的社会经济问题,特别是我国的老龄化具有发展快、规模大、未富先老等特征,在我们还没有完全做好准备的情形下,较为严重的老龄化就会到来,这需要社会保险,特别是医疗保险与养老保险适应这一局面。但因为我国的社会保险制度处于不断地改革之中,还不能适应老龄化社会的需求。例如,养老保险的制度模式还不能完全适应大规模的人口老龄化对养老基金规模的需求,还没有建立起长期照护保险制度;医疗保险的保障范围与保障方式也不适应老龄化等因此引起的疾病谱的变化。”

  第三是管理体制与水平不能适应社会需求。“现在是互联网的时代,是大数据时代,而社会保险影响着所有社会成员,社保数据是一个国家“最大的大数据”,因此社会保险管理是最需要充分发挥互联网与大数据的优势,这样才能更好地为参保人提供服务,但由于各种原因,这方面的发展比较缓慢。这里的关键问题是,政府如何通过购买公共服务,发挥市场力量的作用与优势,提高管理水平与效率。”

  第四是制度的可持续发展问题。“这里的主要问题是保障水平的提高具有较大的随意性,再加上“基本保障”的水平没有合理确定,造成养老保险与医疗保险基金收支平衡方面的一些问题,影响制度的可持续发展。这可能是社会保险制度面临的一个最大的 挑战。”

  厘清六方面关系

  针对这些挑战,申曙光认为应该厘清六方面的关系。

  一是社会保险到底提供什么水平的保障,个人、企业与政府各自承担什么样的责任。二是老龄化社会对我们的社会保险到底会提供什么要求?应该如何准备和应对。三是如何发挥市场机制与市场力量的作用,提高社会保险的管理水平与效率。四是如何合理确定社会保险的各种变量,使其具有可持续发展的能力。五是确定社会保险与社会福利的边界,不要随意将社会保险混同于社会福利。他们具有相关性,但不是一种制度,具有重大的区别。六是如何适应现代社会发展的需求,由社会保险管理走向社会保险治理。

  如何看待社会保险和商业保险

  由此,在申曙光看来,比较关键的问题,是要正确认识社会保险和商业保险的关系。首先要合理确定社会保险的基本的保障水平,让广大居民认识到国家提供的社会保险能够、且只能够提供什么水平的保障,在此基础上根据经济能力与实际需求购买商业保险。

  他表示,目前中国的社会保险的保障水平的确定与提高具有一定的随意性,造成居民在心理上对社会保险的依赖,从而既不利于社会保险的发展(基金压力大,政府财政压力大),也影响了商业保险的发展。

  此外还有一个问题是,部分政府部门人士对商业保险的价值有误解,有意无意地排斥商业保险,也人为地造成了居民对社会保险的过高的期望。

  建立以精算为基础的预算制度

  因此,申曙光提出应建立以精算为基础的预算制度。他解释,社会保险具有保险性,基金的收支平衡(短期的或中期的或长期的平衡)是十分关键的问题,关系到制度是否可持续发展,关系到这种保障是不是可以稳定地提供,因此也关系到社会的稳定,因此,显然需要建立精算制度。“这相当于任何一个企业都需要有会计制度,有年度收支计划,否则就是盲目的经营,随时可能破产。”

  但他同时表示,社会保险也不等同于商业保险。他说,在中国的社会保险制度中,确实存在着一定的福利因素,因此这种社会保险精算并不能决定一切。从这个意义上来说,使用社会保险预算这种说法可能更为准确更为全面。“但是,无论如何,这种预算要以精算为基础。”

  申曙光说,没有精算的预算也没有多少实际价值。在人口老龄化快速发展、医疗费用快速增长等大背景下,走过了制度建立的初期发展阶段的我国社会保险建立起精算/预算制度,十分必要。发达国家如德国等具有相应的社会保险精算制度。

  申曙光还表示,精算不是人们一般想象的那种“精打细算”,而是科学测算。

责任编辑:任波 | 版面编辑:李丽莎
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