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环境污染强制责任险管理办法出台 强制仍于法无据

2017年06月10日 20:33 来源于 财新网
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环责险产品更类似一种准公共品,必须要有法律、政策的支持,或者有成熟的商业机制要求污染企业购买,而不是由企业自行决定买还是不买
6月9日下午,环保部、保监会联合发布《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》(下称《办法》)。该《办法》将按程序征求意见、审议后,以环保部、保监会部门规章形式实施。图/东方IC

  【财新网】(记者 周泰来)6月9日下午,环保部、保监会联合发布《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》(下称《办法》)。该《办法》将按程序征求意见、审议后,以环保部、保监会部门规章形式实施。专家认为,这是推进环境污染强制责任险的一大进步,但仍需立法支持。

  《办法》称,环境污染强制责任保险是指,以从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者,因其污染环境导致损害,应当承担的赔偿责任为标的的强制性保险。

  环保部政策法规司司长别涛曾向《人民日报》介绍,环责险的功能包括三个方面,首先是风险分担机制。从过去的环境事故处理情况看,“企业污染、群众受害、政府埋单”已经成为一种模式,而所谓的政府埋单,实际上就是花纳税人的钱,这对公众来说非常不公平,同时都让政府埋单,财政也负担不起。其次,保险也是一种救济补偿机制,可以让环境事故受害者尽快得到应有补偿。第三,保险工具本身具备社会管理功能,利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险防范,提升环境管理水平,这对传统的环境监管是一个有益的补充。”

  《办法》强制八大类行业投保:一是从事石油和天然气开采,基础化学原料制造、合成材料制造,化学药品原料药制造,Ⅲ类及以上高风险放射源的移动探伤、测井;二是收集、贮存、利用、处置危险废物;三是建设或者使用尾矿库;四是经营液体化工码头、油气码头;五是生产、储存、使用、经营、运输《突发环境事件风险物质及临界量清单》所列物质并且达到或者超过临界量;六是生产《环境保护综合名录(2015年版)》所列具有高环境风险特性的产品;七是从事铜、铅锌、镍钴、锡、锑冶炼,铅蓄电池极板制造、组装,皮革鞣制加工,电镀,或生产经营活动中使用含汞催化剂生产氯乙烯、氯碱、乙醛、聚氨酯等。八是国务院规定或者国务院授权环境保护部会同保监会规定应当投保环境污染强制责任保险的其他情形。2005年以来发生过特别重大、重大或者较大突发环境事件的企业也应当投保环境污染强制责任保险。

  据《办法》,保险责任包括第三者人身损害;第三者财产损害;生态环境损害;以及应急处置与清污费用。企业在保险合同有效期内因污染环境造成损害,受害者在保险合同有限期届满后三年内向企业提起环境损害赔偿请求,由企业承担赔偿责任的,保险公司予以赔偿。

  《办法》称,环境污染强制责任保险的保险期间为1年,企业应当在保险合同期满前及时续保。对于应当投保,未按照规定投保或者续保的环境高风险企业,由企业所在地的环保部门责令限期投保或者续保,并处3万元以下罚款。

  环保部称,本次《办法》制定的依据是,2015年9月,党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》,以及2016年8月,中央全面深化改革领导小组审议通过,国务院同意,由人民银行、环境保护部、保监会等七部门联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》。

  环责险在中国发展已经超过十个年头,可追溯到2006年国务院出台的《关于保险业改革发展的若干意见》。2007年,环保部、保监会联合下发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,开始在全国层面推动环责险。2013年,环保部和保监会再次下发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》。环责险从试点推动开始向强制推动转变。

  然而2013年以来的强制推动并不顺利。2014年12月4日,环保部公布当年已经投保环责险企业名单,包括22个省市区近5000家企业。而到2015年12月23日,环保部再次公布已投保环责险企业名单时,企业数量缩水为17个省市区近4000家企业。

  中国保险学会会长姚庆海在接受《环境经济》杂志采访时称,2016年第一季度环责险保费为7933万元,承保企业3778 家,提供风险保障66.35亿元。而一季度责任险整体保费达到105.08亿元,整体签单数量达到1.6亿笔。环责险占责任险整体保费和签单数量的比例分别仅为千分之七点五和十万分之二点三,说明环责险覆盖面严重不足。

  姚庆海称,环责险虽然直接保障的是被保险人的污染责任风险,但间接保障的却是群众的财产和生命安全,也就是说,环责险产品更类似一种准公共品。这样的产品必须要有法律、政策的支持,或者有成熟的商业机制要求污染企业购买环责险产品,而不是由企业自行决定买还是不买。

  地方政府推广环责险的主要障碍之一是于法无据。2014年颁布的新《环保法》仅仅表述“国家鼓励投保环境污染责任保险。”中国人民大学法学院教授竺效在一篇文章中称,环保部和保监会在2013年印发的指导意见,尝试以政策性文件强行推动环境污染责任强制保险,但终因缺少强行法依据,地方各级环保部门只能层层转发上述强制险文件,无法转化为能有效解决环责险试点僵局的行动力。

  中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹对财新记者称,环保部曾经因为湖南重金属污染比较严重,重工业密集,在湖南做环境责任险试点。为了推动环责险,环保部结合了很多其他的环境经济政策,例如请银行配合执行绿色信贷政策,对于具有较高环境风险的企业,如果没有购买环责险,就较难获得银行贷款。

  蓝虹介绍,当时湖南地方政府积极配合,很多企业都上了环责险。然而2014年新的环保法出台以后,环保法中并没有强制要求上责任险。结果2015年大量企业退保。“企业说人家环保法里都规定了,没允许你强制我们上保险,只是鼓励大家。你凭什么强制,你比环境法更高吗?”据环保部数据,2014年湖南有412家企业投保环责险。2015年该数字骤降到18家。

  竺效对财新记者说,环责险的强制性非常重要。“保险是建立在大数原理之上,有一个基础的资金池子达到一定的量,才能形成规模效应。不强制的话能形成这个效应吗?另外环责险也是把保前的风险评估,保中的风险监控,保后的救济,一体化的这三个阶段,让政府以外的市场发挥监督作用,这也需要强制保险才能做到。”

  姚庆海认为,除了“强制”于法无据之外,推广环责险效果不理想还有其他原因。一是企业对突发环境污染事故存在侥幸心理。突发环境污染事故具有偶然性,即便有些企业按照地方要求投保环责险一两年之后,如果过去或者投保期间没有发生过环境污染事故,企业往往认为保险没有用、白花钱,很难再次续保。

  二是保险公司的保障范围和企业需求之间存在一定差距。很多企业对突发环境事故保险需求不大,对渐进性污染保险需求却很旺盛。但现阶段对于渐进性污染,保险公司不敢保。

  姚庆海称,保险公司方面有时表现“不积极”,和国家缺少相关技术标准包括可供定价的损失数据有关系。此外,政府部门在划定投保企业范围时,强调环境高风险或以往年度发生了重大事故的企业要投保,这从行业管理角度来看是没有问题的,但从保险经营角度出发,可能就存在逆选择问题(即“带病投保”)。

  蓝虹认为,2014年环责险的“强制性”没有写进新《环保法》中,主要是因为当时经济部门有所顾虑:强制企业买环责险,是否会加重企业负担,影响经济发展?而此次《办法》的出台,意味着环保的重要性自2014年以来不断提升,经济部门对环保重要性的认识不断加深,而且逐渐认识到强制性环责险,不仅是保护民众和国家的利益,也是对投保企业的保护和救济。

  蓝虹称,此次环保部和保监会制定的《办法》从法律角度看,如需强制实施,仍然需要上位法授权。而可能的途径是在新《环保法》修订时将强制环责险写入。而此次《办法》的征求意见和推行,将对地方试点有很大推动,对未来修法也作用颇大。

责任编辑:于达维 | 版面编辑:王永
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