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《行政法规制定程序条例》首修 学者吁推进立法民主化

2017年07月22日 11:48 来源于 财新网
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行政法规的制定民主化程度不高、科学化水平不够;学者建议公开征求意见应为必经程序而非自选动作
国务院法制办日前公布《关于修改<行政法规制定程序条例>的决定(征求意见稿)》,向社会各界公开征求意见,为期30天。这是该条例施行15年以来首次启动修改。图自视觉中国

  【财新网】(实习记者 张楠茜 记者 单玉晓)一部行政法规的出炉,需要经过哪些程序?中间会不会有猫腻?国务院法制办日前公布《关于修改<行政法规制定程序条例>的决定(征求意见稿)》(下称征求意见稿),向社会各界公开征求意见,为期30天。这是该条例施行15年以来首次启动修改。

  在中国的法律体系中,行政法规上承宪法和法律、下接地方性法规、行政规章。国务院在行政管理中通过行政法规将法律的规定予以细化,同时填补法律空白,其内容比法律更为具体,数量也多于法律。国家行政学院法学部教授杨小军、北京大学法学院教授沈岿均向财新记者表示,实践中,行政法规的制定有两大突出问题:民主化程度不高,有的行政法规内部起草、送审,不公开征求社会意见;二是科学化程度不够,行政法规制定出来后,能否适应快速发展变化的社会形势,缺乏评估。他们认为,这两方面内容在征求意见稿中均有所回应。

  民主立法方面,征求意见稿着墨颇多。比如,立项环节,规定国务院法制机构可以向社会公开征集行政法规制定项目建议;起草环节,规定起草部门应当将行政法规草案及其说明等向社会公布,征求意见,但是经国务院决定不公布的除外;审查环节,规定国务院法制机构可以将行政法规送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布,征求意见,向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

  沈岿注意到,上述条款对公开征求意见的表述是“可以”,这引起他的担忧,建议把“可以”改为“应当”。他解释说,行政法规在起草环节听取意见,难以避免起草部门的立法本位主义,如果在送审环节将听取意见设为必经程序,就可以让相对中立的国务院法制听到在送审稿中不一定能体现出来的意见。

  在科学立法方面,征求意见稿称要发挥专家和组织在行政法规制中的作用,规定起草行政法规,可以邀请有关专家、组织参与起草工作,也可以委托有关专家、组织起草。国务院法制机构可以邀请有关专家、组织对行政法规送审稿中争议的主要问题进行评估。

  沈岿对财新记者说,公众有不同利益诉求,在民主立法的要求下,相关部门综合协调各方利益、形成最大妥协的行政法规。与之不同,科学立法强调的是专家的重要性,从专业角度对行政法规进行相对中立的评估和讨论。

  立法后评估问题同样引起学者关注。征求意见稿新增一个条款,规定国务院有关部门或者国务院法制机构,可以组织对有关行政法规或者行政法规中的有关规定进行立法后评估。杨小军解释说,立法后评估是个经常被忽略的步骤,征求意见稿虽然提到这一点,却并未对之进行必要的细化。他认为,立法后评估应该有定量而非定性的指标,立法后评估应该由非执法部门的第三方机构来完成,才能尽可能保持公正性。

  杨小军同时提醒,行政法规位阶低于法律、高于部门规章。行政法规出台后,必须有部门的配套规章,否则容易沦为空文。“部门规章要么同时出台,或者在规定时间内出台。如果只是出来一句话并长期搁置,其执行就会出现五花八门的情况。”

责任编辑:王逸吟 | 版面编辑:王永
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