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检方提起公益诉讼试点将到期 学者建议立法完善

2017年04月18日 21:29 来源于 财新网
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检察机关提起公益诉讼试点已近两年,人大代表政协委员建议进行顶层设计;学者称,需要从立法上加以完善
两年试点即将到期,据最高检工作报告介绍,下一步将推动深化检察机关提起公益诉讼制度完善立法。视觉中国

  【财新网】(记者 崔先康)2015年7月试点至今的检察机关提起公益诉讼制度已近两年,下一步向何处去?据《检察日报》4月17日报道,最高检察院近期召开全国人大代表议案建议和全国政协委员提案交办会,今年全国“两会”后最高检承办的议案、建议和提案共有204件,其中公益诉讼成为2017年代表委员关注的热点,相关议案、建议和提案占约占15.7%。

  最高检办公厅负责人表示,代表委员非常关心公益诉讼改革,对如何做好改革的顶层设计、推动完善公益诉讼立法、深入推进公益诉讼制度建设提出了有价值的意见和建议。

  据介绍,这类议案、建议和提案涉及立法、制度建设、程序设置、机制措施、刑罚责任等方面。比如,授权检察机关全面开展公益诉讼、完善公益诉讼制度、加快构建行政公益诉讼制度、建立环境诉讼特别程序法、明确公益诉讼中抗诉权、加大污染环境犯罪追责力度等。

  2015年6月,最高检提请全国人大常委会授权试点以“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全”等领域为重点的检察机关提起公益诉讼改革。2015年7月,改革试点获得授权。其后下发《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》透露,公益诉讼试点地区包括北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13省 (区、市)检察院,为期两年。

  在试点的两年间,公益诉讼成为检察改革的热词之一。2017年最高检工作报告披露,检察机关提起公益诉讼试点深入推进。试点以来在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件。其中,向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件。相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件,相关社会组织提起公益诉讼28件,合计占70.9%。对仍不履行职责、公益继续受到侵害的,向法院提起诉讼547件。通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。

  检察机关提起公益诉讼实际效果如何?中国人民大学法学院教授汤维建告诉财新记者,试点的实践表明,这项制度是符合中国国情和实际需要的,有助于保障国家和社会公共利益,也有助于促进国家行政机关依法行政。

  总结试点经验和不足,最高检民事行政检察厅厅长郑新俭此前表示,检察机关在提起公益诉讼上存在不少困难。一是公益诉讼制度理论研究不够深入。特别是对检察机关提起公益诉讼的法律基础、职能定位以及检察机关在公益诉讼中的诉讼地位等问题研究不深不透。二是素质能力不适应。面对公益诉讼这项改革,民事行政检察部门案多人少矛盾更加突出,民事行政检察人员的办案能力有待提高。三是配套机制不健全。尤其是在公益损害鉴定、环境损害修复资金管理等方面缺乏配套机制,对赔偿认定和裁判执行等造成一定影响。

  汤维建教授表示,在顶层设计方面,全国人大常委会授权以后最高检积极部署,制定了实施方案和办法、并对试点地区进行指导,公益诉讼得以卓有成效的开展起来。在外部关系协调方面,提起公益诉讼或多或少都会面临一定的阻力,取得各级党委、人大、政府、法院和社会的支持非常重要。比如和法院在公益诉讼的程序上,需要和法院在公益诉讼管辖、受理和审判等方面取得共识。在检察院内部协调方面,由于人力、经费和经验方面的不足,需要在上下级检察院和检察机关内部形成一体化,加强协调和配合。

  两年试点即将到期,据最高检工作报告介绍,下一步将推动深化检察机关提起公益诉讼制度完善立法。汤维建也表示,需要从立法方面,对检察机关提起公益诉讼这一制度加以完善。

  汤维建认为,检察机关提起公益诉讼在立法上获得确认可能有两种路径。一个是要制定一部《公益诉讼法》,或者可以先行制定《检察机关提起公益诉讼法》,为改革提供法律根据;另一个做法是修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》,在这两部法律中分别对行政、民事公益诉讼予以确认。同时,还要在修改《检察院组织法》时赋予检察机关相应的职能。

  对于一些代表委员提出的制定环境诉讼特别程序法、明确公益诉讼中抗诉权的建议,汤维建认为,专门制定环境诉讼特别程序法可能性比较小,因为还有其他多个领域的公益诉讼,不可能每一种公益诉讼都制定一个特别程序法。

  在抗诉权方面,汤维建认为,确有必要立法加以规定。在公益诉讼案件一审结束之后,检察机关如果认为法院的审判有问题,可以进行抗诉。检察机关不仅仅是公益诉讼的当事人,也是法律监督者。在审判过程中,检察机关如果认为法院的审判存在程序违法的情节的话,也可以进行抗诉。

责任编辑:王逸吟 | 版面编辑:张柘
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