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【特稿】陈锡文解读自然村试点村民自治前景

2014年01月22日 21:58 来源于 财新网
中农办主任陈锡文表示,一号文件提出,自然村或村民小组可试点建立村委会,搞村民自治试点,法律上没障碍。民政部官员表示,一些自然村搞村民自治试点,比行政村海选更有优势,更能适应村庄治理的需要

  【财新网】(记者 周天)2014年中央一号文件提出,自然村或村民小组可试点建村委会,搞村民自治。这引起各方关注。对此,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出:在一些地方,以自然村或村民小组为单位,建立村委会,搞村民自治试点,法律上没有障碍,允许探索,但考虑到全国的复杂性,不可能全面推开。

   1月22日上午,在国新办新闻发布会上,陈锡文在回答财新记者提问时如此指出。他还认为,“(现行)法律没有规定原生产大队(即行政村)是唯一可以建立村委会的地方。以村民小组为单位试点村委会建设,在法律上不违法。”

  此前的1月19日,中央一号文件公布。文件提出,探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。在乡村治理专家看来,一号文件这个新提法,对改善村庄治理、推动村民自治,颇有新意。

  在中国,自然村或村民小组,与行政村不是一个地理实体,一个行政村往往包括十多个自然村。目前,作为村民自治的机构,村委会主要建立在行政村这一层级上。但是,中国的耕地,也就是说,集体所有的土地大多由自然村掌握,而自然村通常又与村民小组的范围一致。

    陈锡文解释说,自然村或村民小组,就是源于人民公社时期的“生产队”。而行政村,相当于原来的“生产大队”;乡镇,则相对于原来的“人民公社”。从集体产权制度安排看,中国目前依然维持了过去“三级所有 队为基础”的格局。也就是说,农村土地等集体资产,以村民小组(生产队)所有为主,行政村(生产大队)、乡镇(原人民公社)集体经济组织也享有部分产权。

    实际上,自然村或村民小组试点搞自治早已开始。民政部基层政权司原巡视员曹国英告诉财新记者,近年来,广东省清远市在基层组织改革中,把原来的行政村改为片区党政公共服务站,作为乡镇派出机构,承办上级交办的工作,同时以村民小组或自然村为单位设立村委会,开展村民自治,成效明显。

  村委会建在自然村有利于自治

  陈锡文对财新记者表示,中国农村土地制度延续了人民公社时期“三级所有、队为基础”的制度。目前,中国农村的土地所有权主要在过去的生产小队,即现在的村民小组中。据权威部门调查,目前,中国农村的耕地,约有90%左右归村民小组的农民集体所有;还有7%左右的耕地,归行政村集体所有,剩下2%-3%的耕地,可能由乡镇集体所有。

  曹国英表示,自然村村民属于同一个集体土地所有制单位,村民间有密切的经济关系。如果能使之成为一个自治组织,有利于加强集体经济组织的民主管理,更加有利于推进村民自治。

  曹国英认为,行政村集体资产规模不大,农村集体资产主要集中在村民小组一级,再沿用过去行政村的传统治理模式,已无法适应新的需要。比如,近年来,广东清远市通过将村民自治下移,自然村建立村委会,让新自治组织内的村民有了共同的经济利益,共同的集体资产,形成了共同的自治主体,调动起农民自我管理的积极性。

  陈锡文称,在村民小组试点建立村委会,首先产权是一致的,这是财产基础。其次,小组里的人非亲即故,情感上也比较一致。“共同的财产基础和情感基础,是搞好村民自治的有利因素。”

  自然村治理缺位 村委会下沉更易监督

  “过去自然村的管理是被忽视的”。曹国英对财新记者指出,自然村在地缘上是一个独立单元,公益事业的建设和公共事务的管理有各自独特的内容,本身就可形成一个小型自治体。

  曹国英表示,由于行政村管辖范围过大,多年来,村务公开难成为农村的突出矛盾,村民对村委会的民主监督难以落实。与行政村不同,自然村一级的村委会等村民自治组织,由本村村民直接选举产生,相互知根知底,农民对他们更为信任,监督更容易到位,村务公开更易落实。

  此外,曹国英介绍,在南方一些地区,掌握集体土地所有权的村民小组权力大,如果仅仅在行政村一级搞村民自主,村民小组长缺乏监督,常常随意卖地,中饱私囊。今后,如果能将村民自治下移到村民小组或自然村内,可以限制小组长的权力。这对改善村庄治理,是一种积极的探索。

  村民小组自治将试点探索

  陈锡文也指出,自然村或村民小组搞村民自治试点,是可以的,并没有法律障碍。但考虑到中国农村的复杂性,不可能短期内全面推行。

    他指出,如果普遍在村民小组建设村委会,那就意味着,中国现有58万个村委会的数量将成倍增加,这并不现实。并且,村民自治主体的规模太小,可能不利于开发农业资源和引进外部资金。因此,在自然村建立村委会是否可行,还要通过试点探索,积累经验。

  据陈锡文介绍,目前,中国约有村民委员会58万多个,村民小组则有260万至270万个。如果每个村民小组都建设村委会,村委会数量将增加五倍,相应的成本会大幅增加。

责任编辑:林韵诗 常红晓 | 版面编辑:赵志成
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