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地方司法观察|④ “息诉率”指挥棒仍在

2017年02月28日 22:44 来源于 财新网
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2016年省级法院工作报告中,一审服判息诉率等不合理司法指标仍赫然在列;学者及律师认为,评价审判质效的标准是公正和效率,应该让审判归审判、指标归指标

  【财新网】(记者 单玉晓)一审服判息诉率、上诉率、民商事案件调撤率、行政案件调撤率、信访投诉率、涉诉信访率……2017年省级人代会已落幕,财新记者在31个省级法院工作报告中检索到至少35项司法指标,不少法院继续把息诉率等饱受诟病且违背司法规律的指标写入“成绩单”。

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  查看省级法院工作报告可知,部分法院用上述比率来展示司法改革“成绩”:

  甘肃高院:强化人权保障,审慎审判死刑案件,连续5年上报最高法院复核的死刑案件核准率保持100%;

  贵州高院:司法改革后办案质效大幅提升,在案件同比增长19.07%的情况下,第一、二批试点法院法官人均结案数、结案率、当庭裁判率、服判息诉率、发回改判率等指标均呈良性增减;

  上海高院:司法质效居全国前列。92.4%的案件经一审即息诉,经二审后的息诉率为98.9%;

  山西高院:结案率89.75%,一审服判息诉率、调解率、审限内结案率同比上升,上诉率、发回改判率、涉法涉诉信访率显著下降,实现“三升三降”;

  宁夏高院:落实行政案件集中管辖和联席会议机制,案件协调处理率达到22%。

  财新记者了解到,随着司法改革的推进,中央政法委、最高法院等明确要求取消不合理司法考核指标。中央政法委书记孟建柱在2015年中央政法工作会议上曾说,中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。

  上表中,哪些是合理的考核指标?哪些又是不合理的考核指标?取消不合理考核指标的要求是否在得到贯彻?

  对此,吉林大学法学院教授李拥军向财新记者表示,纵观2016年省级法院报告,法定审限内结案率、执行标的到位率、二审发回改判率、证人出庭率等指标可以反映当前审判工作的整体质量和运行态势,有助于促进公正高效办案。结案率、一审服判息诉率、民商事案件调撤率、行政案件调撤率、上诉率、信访投诉率或涉诉信访率、重刑率等不仅有违司法规律,而且不符合司法改革要求,对审判工作和法官的主体地位造成不必要的约束和负担,属于不合理的司法考核指标。

  李拥军分析,具体而言,过度强调结案率而非法定审限内结案率,不仅有可能造成案件审判超审限,而且极易造成个别法院为保证结案率年底不立案或者拖延立案的做法;就一审服判息诉率、上诉率而言,因上诉权是当事人的法定权利,故二者难以有效衡量一审案件审判质量;就案件调撤率而言,其设定并不符合审判规律,应当区分不同案件类型适用,传统民事案件特别是婚姻家庭类民事案件应当鼓励调解结案,但商事案件更适合以裁判方式厘清权利义务和责任;信访投诉率或涉诉信访率设置存在错误,在信访法治化的改革背景下,不仅有违诉访分离要求,而且增加了法院和法官的维稳压力;重刑率则是完全违背了罪刑法定原则和宽严相济刑事政策。

  “比较明显违背司法规律的指标,显然是一二审息诉率、调解率、不上诉率等。考核息诉率主要是为减少上访,表明司法权威和司法解决问题的能力。调解率和息诉率类似,也是为了减少上访。”上海大邦律师事务所合伙人斯伟江律师对财新记者说。

  斯伟江表示,这些不合理的指标充分说明司法在上访压力下,承受了行政或者其他部门的压力,替人被锅。“当然,也有不少上访者不满司法不公。”

  李拥军提醒,法院报告中提及的工作指标,有一些虽有积极意义,但不应作为审判质效的考核评价性指标。

  比如,行政机关出庭应诉率、行政机关败诉率能反映地方政府依法行政水平和行政机关法治意识程度,但无法体现行政案件审判质量;陪审率能反映司法民主规模,但不能反映质量;简易程序率虽有助于扩大简易程序适用范围,但应该符合法律规定和案件具体情况。

  还有得指标虽在法院报告中提及,但不是法院系统内的考核指标,只是用来反映地方法院阶段性工作成绩或亮点。李拥军认为,这些指标应作为法院工作或专项审判的统计分析参考性数据。

  比如,诉讼服务大厅覆盖率、诉讼服务网络开通率、涉讼资产通过淘宝网公开拍卖平均溢价率、涉讼资产通过淘宝网公开拍卖成交率、涉军维权合议庭在基层法院覆盖率、全省法院裁判文书上网率、未成年罪犯非监禁刑适用率,等等。

  财新记者曾统计过2015年、2016年地方法院工作报告中提及的司法指标,结果显示,地方法院所“晒”的不合理的司法指标并无明显减少,案结事了率、生效裁判服判息诉率、死刑案件报请最高法院核准率等接连出现。

  李拥军分析,存在上述问题的原因主要有三方面:

  首先,惯性的行政管理思维和业绩思维仍然存在。最高法院虽然取消了对全国各高级法院的考核排名,但缺乏系统而具体的指导意见,各地方法院还是习惯于用行政化的指标考核来衡量和展示审判业绩,审判管理的理念和制度革新明显滞后。

  其次,审判能力和审判体系建设尚无法适应改革要求。新一轮司法改革虽然在人员分类管理(法官员额制)、司法责任制等方面有较大举措,但当前法院的组织结构和人员结构、审判方式和具体的司法活动并没有发生实质的改变。

  再次,应对当前案件数量大幅增加、案多人少矛盾凸显形势的无奈选择。在新的审判绩效考核体系还没有真正建立的情况下,指标化的审判管理方式在维护审判工作的正常运转、调动法官工作积极性方面仍有其积极作用。

  “和个别法官、检察官交流后感觉,他们在办理或审理普通案件时的压力和独立性有所增加。但司法改革的实效有待观察,若不取消行政化的领导架构,干预案件的土壤还会依旧丰厚。”斯伟江对财新记者说。

  在新一轮司法改革及以审判为中心的诉讼制度改革背景下,应如何评价审判质效?哪些指标具有参照价值?

  在李拥军看来,评价审判质效的最主要标准乃是公正与效率,也就是要保证司法程序严格执行、裁判结果没有错判、案件审理高效办结。

  具体而言,在审判质效的指标设置上,应当首先树立“尊重司法规律、尊重法官主体地位”的理念,尽可能少设置甚至取消考核评价性指标,多引导激励性指标,让更多的指标通过大数据分析和参考在服务审判、服务法官方面发挥作用,让审判归审判、指标归指标。

  具体到以审判为中心的诉讼制度改革,李拥军认为,证人鉴定人出庭率、主办侦查员出庭率、庭前会议适用率、非法证据排除率、律师有效辩护率、无罪判决率(特别是疑罪从无判决率)等具有参考价值。

  斯伟江也表示,证人出庭率、当庭宣判率值得参考。原因在于,以庭审为中心就必须保证证人出庭,减少书面审判;当庭宣判说明法官可以做主,而不用请示汇报。“司法权威不是靠宣传出来的,是靠一个个案子办出来的。而要办好这些日常的案子,就必须选精兵,给待遇,赋权力,担责任。”斯伟江说。

责任编辑:王逸吟 | 版面编辑:王丽琨
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