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专访郑功成(二):社会保险的灵魂是什么

2017年04月20日 07:30 来源于 财新网
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郑功成认为,精算应作为技术手段,而非社会保险领域的决策理由;而财政则不应仅发挥兜底责任,应更明确其承担社保责任的方式;社会保险是为了弥补市场失灵、维护社会安定而采取的措施
资料图:郑功成

  【财新网】(记者 王明婷 实习记者 戚展宁)养老保险医疗保险为首,社会保险基金的支付压力越来越大。目前,国内对于社保制度存在两种不同的价值取向,一种是强调要增加财政投入,以提高社保福利;另一种则是呼吁量力而行,强调个人责任,改变以往简单以收定支的做法,以精算平衡实现社保基金的动态调整。

  源于商业保险领域的精算平衡,近来被广泛提及,有学者认为社保精算或是出路。但精算平衡是否能广泛适用于社保领域,作为决策的依据,仍存较大争议。

  近年来财政部门反复强调社保的“精算平衡”。2013年11月,十八届三中全会即提出要实现基础养老金全国统筹,坚持精算平衡原则。2016年12月,财政部、人社部和卫计委联合发文,强调社保基金的精算平衡,并要求地方政府开展基本医疗保险基金中长期精算。

  源于商业保险领域的精算平衡原则,应如何适用于社保领域?社会保险精神与精算原则应是何种关系?财政对社保究竟应发挥何种作用?全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成就此回答了财新记者的提问。

  精算是技术手段

  财新记者:目前学界有不少声音在呼建立社保精算制度,强调个人责任,同时更偏重社保开支的高效使用,认为应该通过精算平衡来实现基金的动态调整。你怎么看待这种观点理念?目前在社保制度实践中,是否应该追求精算平衡?

  郑功成:在社保领域,不宜过于强调精算平衡。因为社保跟商业保险不同,精算平衡是为了计算盈亏,对保险企业而言十分重要,其前提条件是确定的个人收益标准并不需要考虑通胀或贬值风险,也不需要伴随收入增长而增长,而社会保险必须考虑通胀风险与增长指标,它更看重的应该是年度的预算平衡与责任分担。

  源于商保领域的精算平衡原则,目的是为保险公司计算出投资与收益,并不考虑每一个参保人的盈亏得失。它根据每个人的缴费年限,根据生命表在生存的那个区间里的利率和投资收益率综合来进行测算。而社会保险则不是个精算的问题,以养老保险为例,待遇是要“水涨船高”的。

  财新记者:那么,精算应该对社保发挥什么样的作用?社会保险精神与精算原则应是何种关系?

  郑功成:所谓精算平衡只是属于企业经营管理的一个技术问题,在社会保险领域,确实要让技术手段发挥作用,精算可以为决策提供一些帮助,但如果迷信这种单纯技术,政策就可能失之偏颇,反而忽略最为重要的责任分担了。理念优于制度,制度优于技术,对于我国社会保障改革至关重要。尤其是在这一制度从长期试验性改革状态走向定型的时期,更是如此。如果说理念不对,比如把基本养老保险变成了商业养老保险,追求精算平衡,定位不清晰,制度必定异化,不能给老百姓吃“定心丸”,这一制度就失败了。

  因此,可以借助精算技术帮助理性决策,但绝对不能忘记社会保险正是为了弥补市场失灵、维护社会安定而采取的措施,排斥市场会影响社会保障物质基础的壮大,但迷信市场却可能导致整个制度走向异化,最终不仅损害社会公正,而且将导致社会危机与经济危机,与建制初衷背道而驰。

  财新记者:对于养老保险制度而言,如何保证基金的可持续发展?

  郑功成:对养老保险制度而言,能否可持续发展的最重要的是养老保险结构的调整、待遇和责任的优化。

  包括什么风险?首先是通货膨胀率,我们无法精算出未来几十年的通货膨胀率。其次是收入的增长率,养老金的水平也要跟国民收入、工资收入适度挂钩。这些不确定的因素,实际上都是靠政府管控来解决,而不是靠精算来解决。政府管控风险的科学手段就是改善养老保险制度的层次结构、优化制度安排的责任分担机制,同时有科学的待遇调整机制。

  我曾经在许多场合强调,决定养老保险制度可持续发展的根本因素在于责任分担,而非基金结余的多寡。如果责任是失衡的,哪怕现在基金结余再多,总有一天是要崩溃的。如果责任是均衡的,即使现在没有结余,也可以世世代代延续下去。

  财政应统一承担比例责任

  财新记者:在养老保险综合改革,甚至社保的顶层设计中,财政应该发挥什么样的作用?是否应当加大财政投入的力度,以提高社保福利,考虑将财政补贴固定纳入社保筹资的来源?

  郑功成:有人为了夸大养老基金的收支风险,喜欢将财政投入加以扣除,殊不知政府就是法定养老保险制度的责任主体之一,作为直接责任者当然要承担直接投入责任,不能由政府规制制度而不尽义务,更不能将老年人排除在共享国家发展成果之外。因此,我从来不赞成养老保险基金的收支要把财政补贴扣除的说法,政府就是养老保险制度的直接责任者之一,我们可以讨论其承担责任的大小和承担责任的方式,但绝不可以讨论财政有没有责任,有责任是绝对的,当然这种责任也不能是无限的。

  首先,财政应该承担多大的责任?由于是全国性的制度安排,所以我认为财政的责任在全国应该是统一的。深圳结余多了,财政就可以一分不拿,辽宁收不抵支就要政府承担巨额责任,这对于地方政府来说就是不公平的,政府承担责任的大小要有一个统一的规则。

  第二,财政应该以何种方式承担责任?承担责任的方式,我一直主张要由承担兜底责任转向承担比例责任,即从无限责任转向有限责任。要做到各级、各届政府心中有数。目前财政承担的是养老保险的兜底责任,这种风险伴随人口老龄化的快速发展而具有不确定性、未来难以承受。因此,我一直的主张是财政要承担直接责任,又要和社会保险保持适当距离,要有一道隔离墙,财政不要站在前面。

  最好的方式是按比例承担。我非常欣赏德国的方式,在养老金的支出中,政府承担25%,剩下的75%全部是劳资双方的责任,如果基金收不抵支,则提高缴费费率,如果基金有结余,则降低费率。这样三方心中都有数了。从中央到地方政府都知道,一年支出多少是有数的。现在我们的各级政府是拿不准的,不要说东北的地方政府没把握,上海也心中无数。其他地方也有担心,三十年、五十年后怎么办。

  政府的责任分担比例敲定后,劳资双方的比例也就敲定了。政府的责任确定了,剩下的就是劳资双方的责任。这两方需要理性,到底谁交得多、谁交得少,这个比例高低,就有弹性了,制度就独立于企事业单位之外了。

  财新记者:你提到“责任分担”,目前社保的责任分担情况如何?

  郑功成:目前的养老保险责任分担是失衡的格局。所谓失衡的格局,就是单位缴费20%,个人缴费8%,这是一种失衡。而政府的责任现在还不知道其大小,中央大于地方是现在的常态。这种责任失衡状态,医疗保险也是如此。

  责任失衡很可能会危及到制度的根本,可能造成社保基金可持续性或制度的理性不够。所以,责任分担机制如何通过深化改革进一步协调好是个难点,但必须要研究,必须要有一个非常稳妥的方案。理想的方式还是对责任进行比较均衡的分担。

  

责任编辑:任波 | 版面编辑:陈华懿子
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