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无障碍《条例》五年考:肢残者仍上不去政府楼台阶

2017年08月01日 19:01 来源于 财新网
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广东两名残障人士向100个市区县政府申请公开无障碍改造信息。截至发稿日,仅有22个地区政府公开相关信息。据政府回函,实际操作中或存在无障碍资金配套落实不到位,政出多头,职权划定不清晰等问题
2012年11月14日,在山西太原十里铺街,一处100多米的盲道蜿蜒曲折,总共有56处转弯。网友笑称这不是给盲人走的,是给“超级玛丽”修的。

  【财新网】(实习记者 蔡家欣 任芳言)至2017年8月1日,《无障碍环境建设条例》(以下简称《条例》)已正式实施五周年。根据条例,河源残障人士朱明建、凌惠阳于7月初向广东省100个市、县、区的人民政府邮寄政府信息公开表,申请公开2012年至2016年无障碍改造情况及专项资金使用明细。

  据已有政府回函,各地无障碍设施改造存在盲道、坡道等覆盖率不达标,后期监管、维护缺失,以及资金配套不到位等问题。

  对此,朱明建表示,上述《条例》出台“已经5年了”,仍存在“资金不足”,“落实不到位”,“监督缺失”等问题。

  自上述《条例》实行以来,截至2016年,全国共出台了451个省、地市、县级无障碍建设与管理法规、规章和规范性文件,1623个市、县、区系统开展无障碍建设。然而,大连无障碍建设促进会吕洪良却指出,这400多部文件强制性标准“非常少”,“缺少有效的惩处措施”。因此,目前无障碍改造是“可做可不做”。

  公开数据显示,截至“十一五”期末,在全国100个无障碍建设示范城市建成区中,盲道覆盖率仅有67%,设置缘石坡道和进行坡化改造路口的只占总体83.2%,且盲道被占、坡道不用等现象不断发生。此外,只有51.7% 的学校、74.1% 的商业服务建筑、87.1% 的医疗建筑完成了无障碍设施改建。

  对此,中国残联维权部处长张东旺于2015年公开指出,目前对无障碍改造“总体仍入仍显不足”。据不完全统计,2011年至2014年,共有52.8万残疾人家庭接受了无障碍改造,但与全国近3000万持证的残障人士总量相比,这一改造工程“杯水车薪”。

  此外,近年来残障人士权益受损事件频频进入公众视野。2014年,深圳一残疾人服务中心被曝数千万元残疾人就业保障金“不知去向”,当地残联拒绝公开帐单;《京华时报》等媒体也相继曝光不少企业为避缴残保金,租借残疾人证;此外,残障人士在入学、乘公交、就业等方面屡屡遭拒,已属“不新鲜”。

  朱明建表示,不仅是无障碍改造,残障人士在教育、就业等方面“还有很长的路要走”。

  相关信息披露不足

  申请人朱明建是广东河源人,早年因高烧致肢体、语言残疾。对于现实生活中处处存在的障碍设施,他感同身受。“我也是一个行动不便的残障人士”,“经常在政府部门遇到高高的台阶”,“有时甚至还会被保安拦住,不让走斜坡”。

  朱明建指出,目前对无障碍出行环境的需求群体“特别大”,比如“老人、残疾人、孕妇、小孩”,但是到政府部门办事“相当困难”。

  为此,朱明建在信息公开申请中提出三点需求:2012年至2016年无障碍改造专项经费使用情况;障碍改造的情况与现况;已改善无障碍的行政服务机构和未改善无障碍的行政服务机构的数据。

  朱明建三条申请的提出,主要依据上述《条例》。《条例》规定,县级以上人民政府对一些公共服务场所的无障碍改造应该“优先推进”,包括文化、体育、医疗卫生等单位,国家机关,交通运输、金融、邮政、商业、旅游等场所。

  在此后一个月的时间里,朱明建陆续收到60多个地方政府的答复。其中,22个地区在回信中告知了该地区无障碍设施建设情况和资金使用,其余地区或表示“不属于本机关公开”,或提出“延期”,也有的直接将责任推给残联等部门。

  在22个公开信息的地区政府中,对《条例》中要求进行无障碍优先改造的行政服务机构的数据也提及颇少,仅有10个政府涉及到公共服务场所的改造情况。

  对此,朱明建表示,“(现实情况)并不理想”。

  目前仍有30多个地区政府未给予回复,10个左右地区政府表示将“延期提供相关信息”。对此,朱明建表示,将会向建设规划部门、残联等相关部门“进一步要求信息公开”,而对于答复不满意的,“会进行行政复议”。

  朱明建告诉财新记者,想通过“对各地落实无障碍改造情况的了解”,“推动政府公共服务机构带头对一些不规范、不达标的单位进行整改”。

  资金配套落实或不到位

  “无障碍改造专项经费使用情况”是朱明建提出的申请之一。然而,对于是否存在无障碍改造专项经费,目前仍是众说纷纭。据财新记者梳理,各地对于公共无障碍设施都有建设要求,但到落实层面,财政投入的额度,使用方式等并无统一规范。

  究竟是否有无障碍改造专项资金,中国残联权益处一名工作人员告诉财新记者,“这可能需要跟住建部相关部门沟通确认”。而多名业内人士则表示,“只知道目前有残疾人家庭无障碍改造专项资金”。目前,多个地区政府给予朱明建关于无障碍专项经费使用的回复也主要集中在家庭无障碍改造方面。

  残疾人家庭无障碍改造专项资金指的是贫困残疾人家庭无障碍改造彩票公益金。家庭无障碍改造资助于2008年首次提出。当时,国务院发布《关于促进残疾人事业发展的意见》,规定“有条件的地方要对贫困残疾人家庭住宅无障碍改造提供资助”。2011年财政部、残联共同印发《中央专项彩票公益金支持残疾人事业项目资金管理办法》,明确了这部分资金的使用范围,并指出此项目资金具有“专款专用”的性质。

  财新记者查询相关公开数据发现,2011年至2015年家庭无障碍改造项目金基本不见增长。据财政部历年《彩票公益金筹集和分配情况公告》,2011年至2015年对家庭无障碍改造项目的投入基本没有变化,每年保持在5600万元左右。而同一时段残疾人事业专项彩票公益金从86729万元上升到了191282万元。

  贫困残疾人家庭无障碍改造户数增长也较为缓慢。据《中国残疾人事业发展统计公报》,2011年至2015年全国共有14.1万个贫困残疾人家庭实施无障碍改造,2015年这一数据为14.7万,5年增长8.5%。

  对此,中国残联权益处工作人员表示,这是由于目前残疾人事业彩票公益金“涵盖项目很多”。残疾人事业的彩票公益金主要涵盖康复、教育、体育、贫困残疾人家庭无障碍改造,以及农村贫困残疾人危房改造五部分。这名工作人员指出,一般操作就是将这些项目资金“一起打捆”,“再下拨到地方”,“不太细分专项”。

  此前,《南方日报》报道也指出残联工作经费存在“细帐难说清”问题。广东省残联副理事长张永安在接受《南方日报》采访时指出,残联工作经费来源于一般预算资金、残疾人就业保障金、福彩公益金等多个方面,“具体某一项工作用的钱是从哪个方面出的,在总的支出中各方面占多少比例,很难分得清。”

  广东残联维权部一工作人员指出,目前残联负责的家庭无障碍改造经费,只属于无障碍建设资金“很少的一部分”。这名工作人员表示,市面上大部分无障碍设施并不是由残联来建设,“主要还是住建部门在负责”。

  而早在2003年,建设部、民政部等五部门联合下发《关于加强无障碍设施建设和管理工作的通知》,其中提出,各地应从城市维护建设费中拨出专项资金用于城市道路无障碍设施的改造工作。

  到了2007年,相关部门再次印发《关于开展创建全国无障碍建设城市工作的通知》,要求创建市的市政府和有关部门将无障碍建设经费纳入财政预算,多渠道筹措资金,并拨出专门经费用于无障碍建设的组织管理。

  此外,2014年,住房城乡建设部、民政部、财政部、中国残联、全国老龄办也联合下发通知,要求居住区公共设施无障碍改造资金应列入地方政府财政预算,并由财政主管部门要对补助资金使用进行审核和监管。

  财新记者查阅深圳、南京等地年度财政预算,及专项资金信息,均未发现有无障碍改造专项资金公开信息。而对于在2011年就提出要安排专项资金,对无障碍设施改造进行补贴或者奖励政策的苏州,也并无相关信息。作为2007年被列入全国无障碍创建城市的南昌,此前则曝出“经费少”,除了家庭无障碍改造拨款外,对于城市其他无障碍设施建设,并无专项资金。

  对此,中国人民大学残疾人权益保障法律研究与服务中心副主任李静告诉财新记者,公共设施无障碍的改造和建设”并没有专项资金”,主要是各级人民政府给予财政支出,但是对于地方政府如何出钱,“目前还没有具体的明文规定”。

  对此,上述中国残联工作人员认为看待无障碍专项资金,“应该具体问题具体分析”,因为相关政策的出台和制订,“都是各个部门自己在操作”。

  政出多头,互相推诿

  在朱明建收到的政府回函中,有22个地区政府表示相关信息“依法不属于本部门公开”,要求朱明建向残联、住建局、或财政局等部门提出申请。“都在推诿和扯皮”,朱明建对此表示。

  为什么会互相推诿?吕洪良指出,尽管目前财政部、住建部、工信部、交通部等多个部门“都跟无障碍建设有关”,但是“没有专门的部门负责和统筹相关工作”。

  对无障碍环境建设的责任主体规定,相关行政法规也确实存在“政出多头”的问题。在深圳无障碍设施改造办法中,有多达9个部门牵头对既有建设项目无障碍设施进行改造。上述《条例》则规定,无障碍设施改造负责人为“所有权人或者管理人”,县级以上人民政府负责“编制规划和组织实施”,住房和城乡建设主管部门负责监督管理,而工业和信息化主管部门等又被要求“要在各自职责范围内,做好相关工作”。

  对于城市无障碍环境建设,究竟谁负有主要责任?朱明建认为,“建设部门、规划部门应该负主要责任”。上述两名残联工作人员,以及吕洪良均亦认同此说法。

  “这两个部门一个负责规划设计,一个负责操作”。吕洪良说,“如果规划部门(对无障碍)进行了设计,建设过程中会有施工监理,最后还会验收”,按照程序“问题就不大”。但如果规划部门和建设部门都“稀里糊涂不建”,“最后(无障碍)就落实不了”。

  海南省住建厅城建处相关负责人2016年在接受媒体采访时则表示,从“十三五”开始,无障碍环境建设的牵头单位是残联。他指出,无障碍环境建设涉及的单位多,类别繁多,各部门都是平级单位,虽说有牵头单位,但很难去督促、指挥其他单位工作。

  在吕洪良看来,尽管目前残联主要负责残疾人事务,在一定程度上履行政府职责,但其地位有限。“像一些城市的规划建设,会征求残联意见,但不会让它主导”,“有些相关部门甚至对残联的意见不理会”。

  “从城市层面上看,无障碍建设是一个很系统性的东西”,他举例,建设一条马路,坡道可能是市政部门负责,绿化可能是环保部门,信号灯则有可能是交通部门”。因此,吕洪良指出,“设立统一的部门来管理协调无障碍建设”,“非常重要”。

责任编辑:任波 | 版面编辑:张柘
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